Franck-Willy
Ce cours de Droit de droit foncier ivoirien est constitué en trois parties : une Introduction générale, ensuite une Première partie (la gestion du patrimoine foncier) et enfin la deuxième partie que voici (les modalités d’accès à ma terre).
DEUXIÈME PARTIE : L’ACCÈS A LA TERRE
Au regard de nos propos introductifs, il apparaît que la terre est au centre d’enjeux énormes et multiformes. Corrélativement, elle est l’objet de stratégies diverses d’appropriation foncière.
Pour éviter que ces stratégies souvent antagonistes ne débouchent sur une anarchie généralisée et en vue de favoriser la sécurité nécessaire aux transactions foncières et aux investissements durables, l’Etat a prévu différents modes d’accession à la terre (Titre I). Il a aussi réglementé la circulation, c’est-à-dire la transmission du bien foncier (Titre II).
TITRE I : LES MODES D’ACCÈS AU DOMAINE FONCIER
En Côte d’ivoire, les systèmes juridiques étatiques et non-étatiques se trouvent imbriqués de façon complexe et, de cette imbrication entre droits coutumiers, droits étatiques ou nés de la pratique, naît une cohabitation ambiguë, sinon une confusion entre droit formel et “droit informel”, entre l’autorité reconnue aux chefs traditionnels et le pouvoir réservé exclusivement à l’Administration.
La multiplicité des modes de gestion foncière et de tenure, conduit aujourd’hui à établir une distinction précise entre la propriété foncière d’une part (Chapitre I), et le droit d’usage, d’autre part (Chapitre II). Mais tout droit conféré comporte généralement des obligations qu’il importe d’examiner (Chapitre III).
CHAPITRE I : LA PROPRIÉTÉ FONCIÈRE
Le droit de propriété est protégé par la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme de 1948 en son article 17 : “ Toute personne aussi bien seule qu’en collectivité a droit à la propriété et nul ne peut être arbitrairement privé de sa propriété “.
La Côte d’Ivoire a inclus la propriété de ce droit dans sa Constitution en son article 15 qui précise que “Le droit de propriété est garanti par tous“. Nul ne doit être privé de sa propriété si ce n’est pour cause d’utilité publique et sous la condition d’une juste et préalable indemnisation.
Toutefois, en milieu rural et conformément à la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, seul l’Etat, les collectivités publiques et les personnes physiques ivoiriennes sont admises à être propriétaires fonciers.
C’est dans ce cadre juridique que sera analysée l’appropriation qui fait appel à un ensemble d’opérations minutieusement réglementées par les textes en vigueur (Section 2).
SOCTION 1- L’APPROPRIATION DES TERRES RURALES
L’immatriculation, faut-il le rappeler, constitue le fondement de la propriété foncière en Côte d’Ivoire. À cette forme de propriété par la voie de l’immatriculation, s’ajoute depuis la réforme foncière du 23 décembre 1998, la propriété résultant de la possession d’un certificat foncier.
En effet, aux termes de l’article 4 de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, « la propriété d’une terre du domaine rural est établie à partir de l’immatriculation de cette terre au registre foncier ouvert à cet effet par l’Administration et en ce qui concerne les terres du domaine coutumier, par le certificat foncier ».
II résulte de ce qui précède que l’étude de l’appropriation des terres rurales portera d’une part, sur la propriété immatriculée (sous-section 1) et d’autre part, sur la propreté certifiée (sous-section 2).
Sous-section 1- LA PROPRIÉTÉ FONCIÈRE IMMATRICULÉE
Le régime foncier ivoirien repose sur l’immatriculation. Mais en quoi consiste le système de l’immatriculation ? (paragraphe 1) Quelles sont ses conditions et modalités de mise en œuvre (paragraphe 2) et enfin quels sont ses effets ? (paragraphe 3).
Paragraphe 1- Le système de l’immatriculation
Le système de l’immatriculation a évolué au fil du temps (A) ; il présente certaines caractéristiques qu’il convient d’analyser (B).
A- Introduction et évolution du système
Le système de l’immatriculation s’inspire principalement du Torrens-act instauré en Australie le 2 juillet 1858. Il consiste à inscrire les immeubles et toutes les opérations qui les concernent dans un document appelé Livre foncier.
Il a d’abord été introduit en Côte d’Ivoire par le décret du 20 juillet 1900. Mais son accès était alors réservé aux seuls européens ; ce qui en limitait la portée pratique. Pour y remédier, il fut adopté le décret du 24 juillet 1906 lequel autorisait les détenteurs coutumiers à recourir à ce système.
De même, alors que la procédure était judiciaire, elle devint, sauf en cas de litige, administrative.
La dernière étape fut l’adoption du décret du 26 juillet 1932 lequel est toujours en vigueur.
Lorsqu’un immeuble a été immatriculé, il n’est plus possible de revenir au régime antérieur, c’est-à-dire au Code civil ; car l’immatriculation déroge aux dispositions du Code civil. Dans ces conditions, qu’en est-il des droits qui ont été antérieurement acquis sous le régime du Code civil ?
Ces droits qui font suite à l’introduction du Code civil par l’arrêté Binger du 10 septembre 1893, n’ont pu légalement être maintenus que par la voie de l’immatriculation.
Le décret du 26 juillet 1932 (Art. 21) indique sur ce point que la propriété des biens immeubles de même que les autres droits réels (usufruit, emphytéose, droit de superficie, etc..) ne se conservent et ne produisent effet à l’égard des tiers que s’ils ont été publiés au livre foncier.
Sur le plan technique : le système de l’immatriculation est considéré comme l’un des meilleurs en matière de sécurisation de la propriété foncière.
Sur le plan socio-économique, il peut permettre de remédier aux incertitudes inhérentes aux tenures coutumières, incertitudes qui sont à l’origine de nombreux conflits fonciers. Il favorise également la sécurité juridique nécessaire aux transactions foncières, au crédit et aux investissements.
En raison de ces multiples avantages, le système de l’immatriculation a été adopté par plusieurs pays, notamment la Tunisie, Madagascar, Togo, le Sénégal, le Maroc, etc,.
Le même système existe en Allemagne avec quelques variantes. Mais pourtant, depuis son introduction en Côte d’Ivoire, jusqu’à ce jour, ce système n’a pas connu le succès escompté.
Les dernières estimations disponibles indiquent une très faible proportion de terres immatriculées.
Cette situation s’explique par plusieurs facteurs.
Le premier, d’ordre socio-culturel réside dans la non-adhésion des populations à cette procédure.
En effet, les populations locales et en particulier les propriétaires coutumiers des terres, se considèrent déjà propriétaires de leurs terres, et ne jugent pas nécessaire de recourir à une procédure qui leur est étrangère.
Le deuxième facteur est d’ordre technique et financier et a trait au caractère complexe et onéreux de la procédure d’immatriculation.
B- Les caractéristiques du système
Par rapport aux dispositions du Code civil sur la propriété, l’immatriculation apparaît comme un mécanisme de renforcement de la sécurité foncière.
Elle revêt trois principales caractéristiques. D’abord, la publicité réalisée par l’inscription au livre foncier ne vise pas seulement à informer les tiers et à leur rendre opposable le droit de propriété ; elle constitue surtout un instrument de création et de transfert de droits réels.
Ensuite, le droit de propriété est acquis non seulement par la volonté des parties, mais aussi par la formalité de l’immatriculation. Il en résulte notamment que les actes de cession foncière passés par-devant notaire ne constatent que l’accord des parties ; ils ne peuvent à eux seuls conférer la propriété foncière.
La loi de finance du 31 décembre 1968 (Art. 27) indique à cet effet que les notaires, greffiers, huissiers et autorités administratives sont tenus dans un délai de trois mois, de faire publier ces actes au livre foncier, indépendamment de la volonté des parties.
Enfin, contrairement au système français de la publicité foncière qui repose sur le principe du consensualisme la preuve de la propriété est aisée, car il suffit de recourir à l’inscription réalisée au livre foncier.
Paragraphe 2- Conditions et modalités de l’immatriculation
L’immatriculation est laissée à l’initiative des personnes intéressées (personnes physiques, Etat, Collectivités Publiques).
En pratique, pour simplifier la tâche aux demandeurs, notamment aux particuliers, il revient au service des domaines de constituer le dossier d’immatriculation.
Mais quels sont les immeubles et notamment, les terres qui doivent être immatriculées ? (A). Et en quoi consiste la procédure d’immatriculation ? (B).
A- Les terres susceptibles d’immatriculation
Sont seuls susceptibles d’immatriculation sur les livres fonciers, les fonds de terre bâtis ou non bâtis.
S’agissant des fonds de terre non bâtis, après avoir indiqué que l’immatriculation est en principe facultative, l’article 5 du décret du 6 juillet 1932 précise plus loin est, exceptionnellement obligatoire, dans le cas d’aliénation ou de concession de terres domaniales, et dans le cas où une terre coutumière doit faire pour la première fois l’objet d’un contrat écrit.
L’exception vide ici le principe de son contenu, car si nul n’est tenu de procéder à l’immatriculation de son terrain, cette opération devient pourtant obligatoire lorsqu’on veut conformément au Droit en vigueur, céder ou transmettre ce terrain.
Le droit coutumier ne pouvant en effet garantir aux parties la sécurité des transactions foncières, le recours au droit en vigueur devient inévitable et passe nécessairement par l’immatriculation, laquelle demeure le fondement de la propriété du sol.
Avec la loi portant réforme foncière du 23 décembre 1998, l’immatriculation est devenue obligatoire dans tous les cas pour les terres du domaine rural.
Ainsi, s’agissant du domaine concédé, l’article 12 de cette loi indique que « tout concessionnaire d’une terre non immatriculée doit en requérir l’immatriculation à ses frais ».
Par ailleurs, s’agissant des terrains du domaine coutumier, la loi précitée oblige le détenteur du certificat foncier à requérir l’immatriculation dans un délai de trois ans à compter de la date de délivrance dudit certificat.
Dans la mesure où les lois spéciales dérogent aux lois générales, l’on peut dire que les terres rurales sont obligatoirement assujetties à l’immatriculation.
B- La procédure d’immatriculation
Cette procédure est réglementée par le décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière en Afrique Occidentale Française.
Mais, après un siècle de mise en œuvre, cette procédure connaît peu d’application.
Aussi, en vue de favoriser la sécurisation foncière, les pouvoirs publics ont-ils jugé nécessaire à travers la reforme foncière du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, d’assouplir et de simplifier la procédure d’accès à la propriété foncière.
Cette option a eu pour effet d’apporter à la procédure d’immatriculation telle que réglementée par le décret du 26 juillet 1932. Avant de relever ces aménagements (2), il s’avère nécessaire d’étudier la procédure d’immatriculation telle que réglementée par le décret précité (1).
1- La procédure d’immatriculation, telle que réglementée par le décret du 26 juillet 1932
La procédure d’immatriculation comprend plusieurs phases notamment la réquisition (a), la publicité de la réquisition (b), le bornage du terrain (c), l’intervention des tiers (d) et la formalité de l’immatriculation proprement dite (e).
a- La réquisition d’immatriculation
Elle se présente sous la forme d’un dossier déposé entre les mains du conservateur de la propriété foncière.
Dans cette réquisition, le particulier ou l’Etat affirme sa propriété sur une parcelle de terre et demande donc au conservateur de l’immatriculer, c’est-à-dire de l’inscrire au livre foncier.
Constitué par le service des domaines du lieu de situation du terrain, le dossier comporte de nombreuses indications sur le demandeur (identité, domicile, etc..) et sur le terrain dont la propriété est revendiquée (description, valeur, liste des droits réels. etc..).
b- La publicité de la réquisition
Afin de savoir si des tiers n’ont pas de droits à faire valoir sur le terrain dont la propriété est revendiquée, la demande d’immatriculation doit être portée à la connaissance du public.
Les formalités de publicité comprennent une publication de l’avis d’immatriculation au Journal Officiel, et un affichage en divers lieux publics de la localité concernée (à la préfecture, à la sous-préfecture, au village, à la communauté rurale, à la région, à la commune, à la chambre d’agriculture, à la direction départementale de l’agriculture localement concernée et au tribunal compétent).
c- Le bornage du terrain
Le bornage consiste en une identification matérielle du terrain, à la reconnaissance de ses limites. Cette opération a lieu en présence de tous les intéressés et d’un géomètre assermenté du service du cadastre. Ce dernier est chargé de dresser un procès-verbal de bornage.
d- L’intervention des tiers
Les tiers disposent d’un délai de trois (3) mois, à compter de l’affichage au tribunal, pour faire connaître leurs revendications. Ils peuvent le faire, soit par la voie de l’opposition, soit par la voie de la demande d’inscription.
Par l’opposition, le tiers conteste au demandeur la propriété du terrain objet de la réquisition d’immatriculation. II peut le faire oralement devant le conservateur ou par lettre recommandée. Dans ce cas, le tiers opposant doit établir le bien-fondé de son droit.
Par la demande d’inscription, le tiers ne conteste pas la propriété du terrain au demandeur, mais cherche plutôt à faire valoir un droit réel sur le terrain (hypothèque, usufruit, emphytéoses, etc.).
En l’absence d’opposition ou de demande d’inscription dans le délai de trois mois, le conservateur prononce l’immatriculation du terrain. Dans les cas litigieux, le dossier est transmis au tribunal lequel prononce l’immatriculation si l’opposition n’est pas fondée.
Dans le cas contraire, l’immatriculation est arrêtée, et il appartient alors au tiers opposant de la requérir lui-même.
e- La formalité de l’immatriculation (immatriculation proprement dite)
Lorsqu’il n’existe plus d’obstacle à l’immatriculation, le dossier revient entre les mains du conservateur qui peut alors procéder, après les vérifications ultimes, à la formalité de l’immatriculation. L’acte qui est alors délivré au demandeur et qui lui assure la pleine propriété s’appelle le titre foncier.
2- Les aménagements procéduraux découlant de la réforme foncière du 23 décembre 1998
Le détenteur légal d’un certificat foncier dispose d’un délai de trois (3) ans pour demander l’immatriculation foncière (décret n° 99-594 du 13 octobre 1999).
Lorsque la demande est faite, le conservateur de la propriété foncière dispose d’un délai maximal de 3 mois, à compter de la réception de la requête, pour procéder à l’immatriculation du terrain concerné.
Pour faciliter l’accès à la propriété foncière, la réforme foncière de 1998, réalise un allègement de la procédure d’immatriculation, telle que prévue par le décret du 26 juillet 1932.
Cet allègement, longtemps souhaité par les populations et les praticiens, s’observe à travers :
- l’absence d’exigence du constat de mise en valeur comme condition de demande de l’immatriculation pour les terrains du domaine coutumier ;
- la non-intervention du conservateur de la propriété foncière au stade initial de la procédure, par une plus grande responsabilisation des acteurs locaux (autorités administratives, comités sous-préfectoraux et villageois de gestion foncière) ;
- l’absence de recours aux tribunaux pour régler les litiges découlant de l’opposition des tiers ;
- la réduction des frais de procédure (barèmes de timbrage des certificats fonciers, frais d’immatriculation des biens fonciers, reprise du plan aux frais de l’opérateur technique, etc.).
Tout comme le titulaire du certificat foncier, le titulaire d’une concession provisoire sous réserve des droits des tiers ou d’un permis d’occuper est tenu de faire immatriculer son terrain dans le délai de trois (3) ans.
Mais ici, pour la consolidation des droits des concessionnaires, les principales étapes de la procédure d’immatriculation telle que réglementée par le décret du 26 juillet 1932 sont toujours requises.
Cependant, il convient de relever la non-intervention des tribunaux dans la mainlevée des oppositions faites par les tiers.
En effet, en cas de contestation ou de réclamation des tiers, le sous-préfet saisit le comité villageois de gestion foncière qui dispose alors d’un délai d’un mois pour régler le litige à l’amiable.
À défaut d’accord amiable, le litige est soumis à l’appréciation d’une commission spéciale présidée par le préfet de département.
Paragraphe 3- Les effets de l’immatriculation
L’immatriculation a trois principaux effets qui sont la purge des droits coutumiers (A), la création d’un titre foncier définitif et inattaquable (B) et l’inscription de droits réels ultérieurs (C).
A- La purge des droits coutumiers
L’immatriculation a pour premier effet de purger les droits coutumiers ; c’est-à-dire de les faire disparaître. Désormais, ces droits ne peuvent plus être revendiqués par leurs titulaires. Lorsque ces droits portent sur des terres reprises aux premiers occupants pour la réalisation de travaux d’intérêt général, une compensation ou une indemnisation sont dues conformément à la réglementation en vigueur.
Pour la perte de la terre objet de la purge, les compensations peuvent se faire en nature (attribution d’une autre parcelle de terre) ou en espèce. Il y a indemnisation lorsque la purge des droits coutumiers entraîne la destruction de cultures. Dans ce cas, l’indemnisation a eu lieu conformément à la réglementation en vigueur.
B- La création d’un titre foncier définitif inattaquable et imprescriptible
Le titre foncier est définitif, inattaquable et imprescriptible (1). Il s’agit de cette façon de protéger les bénéficiaires de l'immatriculation et de garantir subséquemment la sécurité foncière nécessaire aux investissements aux transactions foncières et au crédit.
Cependant, pour permettre la réparation de certains préjudices ou erreurs imputables à l’immatriculation, des atténuations ont été apportées à ce principe (2).
1- Le principe de l’intangibilité du titre foncier
L’immatriculation crée un titre foncier définitif, inattaquable et imprescriptible (article 121 du décret 26 juillet 1932).
Ce principe de l’intangibilité du titre foncier revêt une double signification. D’une part, toute action tendant à la révélation d’un droit réel non révélé en cours de procédure ou ayant pour effet de mettre en cause le droit de propriété du terrain immatriculé, est irrecevable. D’autre part, les personnes dont les droits auraient été lésés par suite d’une immatriculation ne peuvent se pourvoir par voie d’action réelle.
Autrement dit, les droits inscrits au cours de la procédure d’immatriculation sont incontestables ; quant aux droits existant au moment de l’immatriculation, mais non-inscrits, ils sont censés n’avoir jamais existé et sont définitivement purgés.
L’intangibilité ne concerne pas seulement les droits inscrits ; elle concerne également les limites matérielles et la superficie de l’immeuble immatriculé. Celles-ci ne peuvent faire l’objet de modification ultérieure. C’est dans ce sens que se situe la Cour suprême dans un litige ou l’une des parties invoquait une erreur commise au moment de la délimitation du terrain.
La haute juridiction a alors jugé que « l’immatriculation opérant purge, le titre foncier est inattaquable et le moyen pris de ce qu'une erreur aurait été commise lors de l’immatriculation est irrecevable ».
Le caractère définitif et inattaquable du titre foncier a pour conséquence d’exclure toute prescription acquisitive. L’article 82 du décret du 26 juillet 1932, indique à effet que la prescription ne peut en aucun cas, constituer un mode d’acquisition de droits réels sur des immeubles immatriculés ou de libération des charges grevant ces immeubles.
Cependant, de façon exceptionnelle, la prescription acquisitive joue au profit de l’Etat. Il en est ainsi lorsqu’un immeuble est abandonné pendant dix années consécutives par ces occupants légitimes.
Dans ce cas, l’immeuble considéré comme vacant, est incorporé au domaine de l’Etat.
Le fait qu’un tiers occupe, de façon indue l’immeuble concerné, n’interrompt pas la prescription instituée au profit de l’Etat.
L’intangibilité qui est à la fois juridique et matérielle comporte cependant des atténuations.
2- Les atténuations au principe de l’intangibilité du titre foncier
La première de ces atténuations a été, à défaut d’une action réelle, à la reconnaissance d’une action personnelle en dommages-intérêts au profit de certaines personnes dont les droits auraient été lésés par suite d’une immatriculation.
La substitution d’une action personnelle à l’action réelle vise à indemniser les personnes qui ayant des droits à faire valoir au moment de la procédure d’immatriculation n’ont pu le faire par négligence ou ignorance.
Cette action personnelle en indemnité n’est cependant ouverte que lorsque le bénéficiaire de l’immatriculation a usé de dol ou des manœuvres frauduleuses.
Sur l’existence du dol ou des manœuvres frauduleuses, la jurisprudence considère que de simples affirmations mensongères, des dissimulations ou des réticences peuvent être assimilées à des manœuvres frauduleuses.
La seconde atténuation est relative à l’inscription des créances hypothécaires ou privilégiées, des charges foncières et des servitudes.
Lorsque les créances hypothécaires ou privilégiées et les charges foncières sont tenues directement du propriétaire, initiateur de l’immatriculation, elles peuvent être inscrites au livre foncier même après la fin de la procédure.
Mais dans cette hypothèse, non seulement l’inscription de ces créances et charges ne doit pas porter atteinte au droit régulièrement inscrits, mais aussi, elle ne prend rang qu’à compter de la date de réalisation.
En ce qui concerne les servitudes, notamment celles qui dérivent de la situation naturelle des lieux, elles produisent effet, même si elles n’ont pas été inscrites au livre foncier avant la fin de la procédure d’immatriculation.
Cette disposition ne s’applique pas aux servitudes de passage pour cause d'enclave ; celles-ci doivent être inscrites au moment de l’immatriculation du fonds grevé.
La troisième atténuation à l’intangibilité du titre foncier a trait à la rectification des mentions inscrites au livre foncier. Cette rectification n’est possible qu’en cas d’erreur ou omission commise au moment de la rédaction du titre foncier.
Mais en aucun cas, elle ne peut aboutir à l’inscription d’un droit non révélé ou à la contestation d’un droit inscrit.
En tout état de cause, le conservateur est responsable des erreurs matérielles commises dans la rédaction des titres fonciers. Lorsqu’une erreur est constatée, elle est rectifiée d’office par le conservateur ou à la demande des parties.
La dernière atténuation au principe de l’intangibilité réside dans la nullité de toute immatriculation d’une parcelle du domaine public au profit d’un particulier.
En effet, le domaine public est immatriculé au nom de l’Etat. En conséquence, toute immatriculation de ce domaine au profit d’un particulier est nulle de plein droit.
C- L’inscription de droits réels ultérieurs
L’immatriculation permet l’inscription de droits réels ultérieurs. Ces droits qui peuvent prendre la forme soit de conventions concernant le terrain (vente, donation, usufruit, hypothèque, servitude, etc.), soit d’actions (saisie immobilière, partage successoral), ne sont opposables aux tiers que s’ils ont été publiés au livre foncier (1). De plus, des inscriptions préventives peuvent être faites au moyen de la prénotation (2).
En effet, contrairement à l’immatriculation proprement dite, les inscriptions ultérieures de droit peuvent faire l’objet d’une demande de modification ou d’annulation (3).
1- L’inscription, des droits réels ultérieurs : condition de l’opposabilité aux tiers
Les droits réels ne produisent effet à l’égard des tiers que s’ils ont été publiés au livre foncier. Par tiers, il faut entendre les personnes n’ayant pas participé au fait ou à l’acte juridique qui fonde le droit à inscrire.
Par exemple, les co-indivisaires du vendeur d’un immeuble faisant l’objet d’une succession sont des tiers par rapport à l’acte de vente. Cette vente ne leur est pas opposable dès lors qu’elle n’a pas été publiée au livre foncier.
2- Les inscriptions préventives : la prénotation
Les droits réels ultérieurs ne sont opposables aux tiers qu’à dater de leur inscription au livre foncier. Mais, il peut arriver que cette inscription ne puisse se faire immédiatement parce que le droit à inscrire n’est pas encore établi.
Dans ce cas, pour éviter que le titulaire de ce droit ne subisse un préjudice, le décret du 26 juillet 1932 a prévu la possibilité d’une inscription préventive à travers la procédure de la prénotation.
La prénotation est une mention sommaire portée sur le livre foncier et prévenant les tiers qu’une ou plusieurs inscriptions sont litigieuses.
Elle peut par exemple, être utilisée en cas de vente par expropriation forcée par un créancier à l’encontre de son débiteur. En effet, dans l’attente du titre exécutoire, le créancier peut faire publier au livre foncier, l’acte introductif d’instance tendant à obtenir le titre exécutoire.
La prénotation a donc pour effet de rendre le jugement opposable aux tiers à compter de la date de l’inscription préventive.
En l’absence de prénotation, le jugement n’a d’effet à l’égard des tiers qu’à compter du jour où il a été inscrit au livre foncier.
Il en résulte que la validité des inscriptions faites entre le moment de la prénotation et celui du jugement est subordonnée à la décision judiciaire.
Si cette décision reconnaît le droit du prénotant, les inscriptions postérieures à la prénotation portant sur ce même droit sont rétroactivement annulées.
Procédure extrêmement rapide, la prénotation doit être autorisée par ordonnance du président du Tribunal. Celui-ci doit vérifier si la demande qui lui est adressée est sérieuse.
II s’agit de cette façon d’éviter les demandes fantaisistes susceptibles de porter préjudice au possesseur inscrit.
3- Les inscriptions ultérieures sont attaquables
Contrairement à l’immatriculation proprement dite, les inscriptions ultérieures de droits peuvent faire l’objet d’une demande de modification ou d’annulation. Cette possibilité s’explique par le fait qu’à la différence de l’immatriculation proprement dite, l’inscription ultérieure ne comporte pas de délai pendant lequel des personnes éventuellement lésées peuvent faire valoir leurs droits par voie d’opposition.
Ainsi, la Cour de cassation a admis l’annulation d’une vente inscrite au livre foncier en se fondant sur le défaut de consentement du vendeur. L’acte de vente ayant été signé non par le vendeur, mais par son père, l’acquéreur ne peut d’après la haute juridiction se prévaloir de l’inscription de la vente.
Sous-section 2- LA PROPRIÉTÉ FONCIÈRE CERTIFIÉE
Comme nous l’avons indiqué dans nos propos introductifs, les valeurs qui caractérisent la gestion coutumière des terres, sont aux antipodes de celles véhiculées par la réglementation foncière étatique. Ainsi, avec l’avènement de la colonisation et ensuite de l’Etat ivoirien, la propriété foncière coutumière va connaître des mutations plus ou moins profondes.
Celles-ci sont généralement caractérisées par la minoration ou marginalisation de la propriété foncière coutumière.
Il faudra attendre la loi du 23 décembre 1998 portant domaine foncier rural pour voir le législateur reconnaître de jure la propriété foncière coutumière.
L’étude de la propriété foncière coutumière va porter successivement sur son fondement et sa nature (paragraphe 1), d’une part, et sa portée et son étendue, d’autre part (paragraphe 2).
Paragraphe 1- Fondement et nature de la propriété foncière coutumière
Après plusieurs décennies d’atermoiement, le législateur a reconnu de jure la propriété foncière coutumière à travers la réforme foncière du 23 décembre 1998.
Désormais, cette propriété est établie à travers une procédure de certification foncière (A). Mais quelle est la nature des droits fonciers résultant de cette certification ? (B).
A- Le fondement de la propriété foncière coutumière : le certificat foncier
La formule de la certification de la propriété foncière coutumière n’est pas nouvelle.
Avant l’indépendance de la Côte d’Ivoire, l’Administration coloniale avait institué le certificat administratif de détention coutumière. Mais ce certificat n’avait pour but que de constater les droits coutumiers et ne valait pas reconnaissance d’un droit de possession résultant de l’occupation.
Autrement dit, le certificat administratif se limitait à la constatation de faits matériels et ne pouvait servir de preuve de l’origine de la propriété.
L’expérience coloniale du certificat administratif fut donc un échec.
À travers, la réforme foncière du 23 décembre 1998, le législateur a ressuscité la formule de la certification de la propriété foncière coutumière. En effet, aux termes de l’article 4 alinéa 1 de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, “la propriété d’une terre du domaine foncier rural est établie à partir de l’immatriculation de cette terre au livre foncier et en ce qui concerna les terres du domaine coutumier, par le certificat foncier.
Comme sous l’ère coloniale, les droits coutumiers doivent d’abord être constatés à travers des enquêtes. Mais à la différence du certificat administratif colonial, le certificat foncier institué par la réforme foncière a le mérite de pouvoir servir de preuve de la propriété.
En d’autres termes, la certification foncière apparaît comme le fondement de la propriété foncière coutumière.
Il résulte de ce qui précède qu’il existe deux types de propriété de terre. Il y a d’une part, celle qui s’acquiert par l’immatriculation, laquelle constitue en droit ivoirien, le fondement de la propriété foncière, d’autre part, celle qui s’obtient par acquisition du certificat foncier à la suite du constat d’existence continue et paisible de droits coutumiers.
Si la première (propriété immatriculée) est connue à travers sa nature et ses effets, qu’en est-il de la seconde ?
B- La nature de la propriété foncière certifiée
Sur cette question, la tentation est bien grande d’affirmer que la propriété découlant du certificat foncier ou « propriété certifiée » n’est pas synonyme de propriété foncière, car la loi du 23 décembre 1998 indique à son article 4 que le détenteur du certificat foncier doit requérir l’immatriculation de la terre correspondante dans un délai de trois ans à compter de la date d’acquisition de celui-ci.
Cette obligation d’immatriculation qui pèse sur le détenteur du certificat foncier prouverait, selon cette approche, que ce document ne suffit pas à conférer la propriété foncière.
Car l’immatriculation constitue le fondement de la propriété foncière en droit ivoirien.
Si au regard de cette approche, le titulaire du certificat foncier n’est pas propriétaire au sens de la réglementation foncière ivoirienne, l’est-il au sens des articles 544 et suivants du Code civil relatifs à la propriété ? Autrement dit, les droits conférés par le certificat foncier sont-ils assimilables aux attributs de la propriété que sont l’usus, le fructus et l’abusus.
Aux termes de la loi foncière de 1998 et de ses textes d’application, le titulaire du certificat foncier peut louer la terre objet de son droit ou même céder ledit titre. Ces droits de jouissance et de disposition reconnus au titulaire du certificat foncier se rapprochent singulièrement des attributs de la propriété au sens du Code civil.
Certes, un acte administratif d’authentification est requis pour la cession du certificat foncier.
Mais cet acte n’est pas assimilable à une autorisation préalable de l’administration ; il formalise plutôt la déclaration des parties.
En effet, la réglementation en vigueur indique avec clarté que « l’intervention de l’administration porte exclusivement sur l’aspect foncier de la cession ».
Il en résulte que l’acte administratif d’authentification constitue tout au plus, une mesure de contrôle des transactions foncières.
Il n’affecte nullement les droits de propriété du titulaire du certificat foncier qui reste libre de disposer de sa terre. Il semble en fait, que l’acte administratif d’authentification ait pour fonction de combler le vide juridique consécutif à la non-intervention du notaire dans la cession des certificats fonciers.
De ce qui précède, il résulte que le droit conféré par le certificat foncier, présente bien les caractéristiques de la propriété au sens civiliste du terme.
Mais au regard du droit foncier ivoirien, cette propriété n’est synonyme de propriété foncière qu’en passant par le moule de l’immatriculation foncière.
C’est pourquoi le titulaire du certificat foncier, nonobstant son droit de propriété, peut être obligé à immatriculer sa terre dans un délai défini par la réglementation foncière.
C’est le lieu de rappeler que dès l’adoption du système de l’immatriculation par l’administration coloniale, la même obligation avait été mise à la charge des personnes physiques ou morales dont le droit de propriété trouvait son fondement dans les dispositions du Code civil.
Le décret du 26 juillet 1932 (Art. 21) indique sur ce point que la propriété des biens immeubles de même que les autres droits réels (usufruit, emphytéose) droit de superficie, etc.) ne se conservent et ne produisent effet à l’égard des tiers que s’ils ont été publiés au livre foncier.
Ainsi donc, si le titulaire du certificat foncier n’est pas propriétaire au regard de la réglementation foncière, il n’en est pas moins propriétaire au sens des dispositions du Code civil.
En conséquence, les droits résultant du certificat foncier ne sont pas de simples droits d’usage à l’image de ceux prévus sous l’empire du défunt décret n° 71-74 du 16 février 1971 relatif aux procédures domaniales et foncières.
En effet, ce décret disposait en son article 2, que les droits portant sur l’usage du sol, « dits droits coutumiers sont personnels à ceux qui les exercent et ne peuvent être cédés à quelque titre que ce soit ».
Paragraphe 2 - Portée et limites de la reconnaissance de la propriété foncière coutumière
Le certificat foncier, comme l’indiquent les développements précédents, consacre la reconnaissance de jure de la propriété foncière coutumière, propriété dont les attributs sont les mêmes que ceux de la propriété au sens civiliste du terme.
Cependant, au regard de la pratique, des interrogations demeurent quant à la portée (A) et aux limites de cette reconnaissance (B).
A- Portée
Le certificat foncier peut conférer une plus grande fiabilité aux droits coutumiers. Dès lors que ceux-ci sont constatés et enregistrés conformément à la réglementation foncière, ils apportent la preuve de la propriété foncière coutumière laquelle conduit après immatriculation, au titre foncier.
En outre, le certificat foncier peut être loué ; il peut même être cédé en tout ou partie à un tiers par acte authentifié par l’administration. Cette disposition a le mérite de permettre des transactions foncières qui jusqu’à la loi du 23 décembre 1998 étaient interdites aux propriétaires fonciers coutumiers. Désormais, ceux-ci pourront avec l’obtention du certificat foncier, louer par exemple leur terre, en ayant la certitude que celle-ci leur reviendra à l’échéance convenue d’accord parties.
Corrélativement, c’est la mise en valeur des terres qui s’en trouve ainsi favorisée.
Le certificat foncier a enfin l’avantage de tenir compte du caractère collectif de la propriété coutumière. Il peut en effet être délivré à toute collectivité ou même tout groupement informel d’ayants-droit dûment identifiés (village, lignage, etc..).
L’obtention du certificat foncier par un groupement lui confère la personnalité morale ; ce qui lui permet dès lors que le certificat est publié au Journal Officiel de la République, d’ester en justice et d’entreprendre tout acte de gestion foncière.
En cas de nécessité, les certificats fonciers collectifs peuvent être morcelés au profit des membres du groupement ou de tiers.
En somme, le certificat foncier est le reflet d’une double préoccupation du législateur ivoirien : tenir compte des tenures coutumières sans oublier la nécessité de sécuriser le détenteur dudit certificat.
A- Les terres propriétés de l’Etat et des collectivités publiques
B- La location d’une terre objet d’un certificat foncier
B- Portée
C- Sanction de l’obligation de mise en valeur
Bien que traduisant l’expression d’un travail, une telle conception de l’emprise matérielle était de nature à favoriser l’occupation stérile des terres. Mieux, elle pouvait justifier le comportement de certains paysans qui en vue d’affirmer leurs prérogatives foncières coutumières, avaient tout simplement mis le feu à la brousse, suite à la déclaration selon laquelle la terre appartient à celui qui la met en valeur.
B- Critères de la mise en valeur des terrains urbains
B- Après la réforme foncière du 23 décembre 1993
A- La cession des terres objet d’un titre de propriété
3- La nationalité du cessionnaire
A- Le recours marginal aux procédures légales : les pratiques foncières
B- Les biens pouvant faire l’objet d’expropriation
B- La phase judiciaire et de fixation des indemnités.
C- La situation de l’héritier non national
Voilà, c'est ici que prend fin la deuxième partie de ce cours de droit foncier qui a porté sur les modes d'accès au domaine foncier. Vous êtes libre de consulter les autres partie que voici :
B- Limites
Le droit de propriété conféré par le certificat foncier suffit-il pour garantir la sécurité nécessaire à la réalisation de transactions foncières ?
En effet, il y a lieu de se demander si les opérateurs économiques et en particulier les établissements financiers accepteront, par exemple, d’accorder des prêts sur la base du certificat foncier.
Ceux-ci, ne vont-ils pas, par mesure de prudence, attendre que le terrain objet de la transaction soit d’abord immatriculé ? La question se pose d’autant plus que la terre objet du certificat foncier n’est pas en principe hypothécable.
Or, c’est l’hypothèque qui, en pareille circonstance, peut conférer la garantie nécessaire aux opérations financières.
Il y a lieu également de se demander si l’obtention du certificat foncier peut favoriser les investissements durables. C’est le lieu de rappeler que les titulaires du certificat foncier ont l’obligation d’immatriculer leur terrain dans un délai de trois ans, au risque de te voir reprendre par l’Etat. Dans ces conditions, il est à craindre que ceux-ci n’investissent durablement qu’après obtention du titre foncier.
La question se pose dans les mêmes termes pour les tiers bénéficiaires d’un contrat de location réalisé sur la base du certificat foncier.
En effet, de quelle garantie d’exploitation dispose le tiers locataire ?
Les dispositions actuelles de la réforme foncière du 23 décembre 1998 ne permettent pas pour l’instant de répondre à cette interrogation. Mais une situation analogue existe pour les tiers dont l’occupation est antérieure à la délivrance du certificat foncier.
Dans ce cas de figure, la réglementation en vigueur ordonne que les tiers occupants de bonne foi dont les droits sont confirmés par le titulaire du certificat foncier, soient traités de façon équitable par un recours aux clauses et conditions du bail emphytéotique et conformément aux loyers en vigueur.
Dans la mesure où le titulaire du certificat foncier n’est pas encore propriétaire au sens de la réglementation foncière, ce bail est consenti par l’Etat. D’où une superposition de droits fonciers sur la même parcelle de terre : droits de l’Etat, droits de l’emphytéote et droits du titulaire du certificat foncier.
Une autre limite de la reconnaissance de la propriété foncière coutumière réside dans l’infériorité du droit de propriété se rattachant au certificat foncier. En effet, si l’on se rappelle que les autorités foncières coutumières se considèrent déjà propriétaires, il faut craindre que comme par le passé, elles ne jugent inutile de s’engager dans une procédure qui de toute évidence ne leur confère pas la propriété au sens de la réglementation foncière.
Faut-il, à ce sujet rappeler que la formule du certificat foncier ressemble à peu de chose près au certificat administratif, lequel a été expérimenté sans succès sous l’empire du décret colonial-du 24 juillet 1906 ?
Enfin, fût-elle moins complexe et moins onéreuse que la procédure d’immatriculation, la formule du certificat foncier entraîne nécessairement des frais que bon nombre de détenteurs coutumiers trouvent élevés malgré les efforts de réduction réalisés par l’Etat.
Le système de propriété foncière à deux vitesses introduit par la nouvelle loi foncière, s’explique à n’en point douter, par la coexistence de l’ordre juridique coutumier d’une part, et de l’ordre juridique étatique, d’autre part.
S’il apparaît à la lueur de ce qui précède que les détenteurs coutumiers ne sont pas, avant immatriculation de leur terre propriétaire au sens de la réglementation foncière, l’Etat non plus, ne peut depuis la réforme foncière du 23 décembre 1998, revendiquer la propriété foncière des terres non immatriculées.
Mais alors qui est aujourd’hui propriétaire des terres non immatriculées ?
Sur ce point, la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 dispose dans son article 1er que le domaine foncier rural constitue un patrimoine national. Autrement dit les terres non immatriculées appartiennent à la Nation. Cette disposition qui rapproche le droit foncier ivoirien des législations sénégalaise, togolaise, et camerounaise met ainsi un terme à l’appropriation par l’Etat des terres non immatriculées.
Mais en pratique, la Nation ne pouvant elle-même exercer les droits qui lui sont reconnus, c’est à l’Etat qu’il revient naturellement de gérer lesdites terres.
En réalité, en sa qualité de gestionnaire des terres non immatriculées, l’Etat conserve une maîtrise foncière évidente qui lui permet d’attribuer des parcelles de terre aux personnes physiques et morales remplissant les conditions définies par la réforme foncière du 23 décembre 1998.
Tout se passe comme si l’on avait déshabillé St Pierre pour habiller St Paul.
Section 2 : L’APPROPRIATION DES TERRAINS URBAINS
En milieu urbain, c’est-à-dire dans les villes ou les agglomérations, l’appropriation par l’Etat et ses démembrements (Paragraphe 1) obéit à une logique différente de celle des particuliers (Paragraphe 2).
Paragraphe 1- L’appropriation des terrains urbains par l’Etat et ses démembrements
L’appropriation des terrains urbains par l’Etat peut se faire au moyen de l’immatriculation au livre foncier. Cette procédure, qui demeure le fondement du droit de propriété grâce à la production de “titres fonciers” (A) doit être analysée à côté des autres méthodes d’appropriation que sont l’expropriation, le déclassement et l’achat (B).
A- L’immatriculation, fondement de la propriété foncière urbaine de l’Etat.
B- Les autres méthodes d’appropriation des terrains urbains par l’Etat.
A- L’immatriculation, fondement de la propriété foncière urbaine de l’Etat.
Reconduit par l’Etat indépendant, le processus de privatisation par l’immatriculation est considéré comme un passage obligatoire vers une répartition foncière plus optimale en milieu urbain.
En effet, l’immatriculation est réalisée avant tout transaction portant sur des terres coutumières ou des terres domaniales.
Elle constitue la seule preuve légale de la propriété de l’État et de l’Etat et de ses démembrements comme les particuliers.
En zone urbaine, toute concession présuppose l’immatriculation de l’immeuble au nom de l’Etat.
La sécurité foncière que l’immatriculation apporte aux individus et aux investissements en milieu urbain se traduit par l’obligation faite aux pétitionnaires de faire d’abord l’immatriculation du terrain au nom de l’Etat.
Ce faisant, l’Etat assure la garantie des droits des attributaires de lots, mais veille également à la mise en valeur effective des terrains urbains.
En effet, après l’immatriculation globale qui est en principe le point de départ de l’opération d’appropriation des terres, un morcellement en lots individuels est réalisé.
Après quoi, chaque lot fait l’objet d’une nouvelle inscription sur le livre foncier au nom de l’Etat. Chaque parcelle est alors attribuée en concession provisoire jusqu’à ce qu’un constat de mise en valeur permette l’attribution définitive, soit sous forme de propriété, soit sous forme de bail emphytéotique. Cette concession définitive apparaît comme une récompense de la mise en valeur du lot par l’attributaire de la parcelle.
Comme on le constate, en milieu urbain, l’initiative de l’immatriculation ne vient pas du demandeur comme dans le cas des concessions rurales, car l’attribution d’un lot s’inscrit dans une opération d’ensemble - le lotissement - que l’État a décidé et mène d’un bout à l’autre, depuis le désintéressement des détenteurs de droits coutumiers lors de la purge des droits coutumiers jusqu’au bornage effectué conformément à un plan d’urbanisme préalablement établi. L’immatriculation des terres urbaines au nom de l’Etat permet donc de les purger radicalement de tous droits des tiers et de garantir l’origine de la propriété.
Dans un contexte de reconnaissance et d’affirmation de l’autorité de l’Etat après l’indépendance de la Côte d’Ivoire, cette procédure issue du décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière en Afrique Occidentale Française a été maintenue en milieu urbain. Ce qui justifie amplement le principe selon lequel en zone urbaine, toutes les terres appartiennent à l’Etat.
La justification légale de l’occupation d’un terrain par la détention d’une concession provisoire suppose l’immatriculation préalable du terrain au nom de l’Etat. Il s’agit donc de la concession provisoire pure et simple qui présuppose l’immatriculation de la parcelle contrairement à la concession provisoire sous réserve des droits des tiers qui n’a cours qu’en zone rurale.
Après l’immatriculation de la parcelle au nom de l’Etat pour garantir l’origine de la propriété, celle-ci rend les droits de l’Etat définitifs et inattaquables. Comme cela a été indiqué dans les développements précédents, le titre foncier est définitif et inattaquable ; il constitue, devant les juridictions, le point de départ unique de tous les droits réels existant sur l’immeuble au moment de l’immatriculation.
B- Les autres méthodes d’appropriation des terrains urbains par l’Etat.
Au nombre de ces méthodes, il faut retenir l’achat, l’expropriation ; l’expropriation pour cause d’utilité publique et l’expropriation pour insuffisance de mise en valeur des terrains urbains détenus en pleine propriété. Ici, l’accent sera mis sur l’achat étant entendu que l’expropriation fera l’objet d’analyse au chapitre des cessions forcées des terres.
L’achat se réalise entre l’Etat et le détenteur légal de la parcelle conformément aux règles de droit commun. Le paiement du prix du terrain entraîne le transfert de la propriété dudit terrain à l’Etat.
Paragraphe 2- L’appropriation des terrains urbains par les particuliers
Selon l’art. 2 de l’Ordonnance n° 2013-481 du 02 juillet 2013 fixant les règles d’acquisition de la propriété des terrains urbains, toute occupation d’un terrain urbain doit être justifiée par la possession d’un titre de concession définitive délivré par le Ministre chargé de la Construction et de l’Urbanisme.
Depuis la publication de cette ordonnance, la pleine propriété des terrains urbains du domaine de l’Etat est conférée uniquement par un Arrêté de Concession Définitive (ACD), conformément aux dispositions du décret n° 2013-482 du 02 juillet 2013 fixant les modalités d’application de l’ordonnance du 02 juillet 2013.
L’Arrêté de Concession Définitive est délivré par le Ministre chargé de la Construction et de l’Urbanisme dans le District Autonome d’Abidjan (A). En dehors du District, l’Arrêté est pris par le Préfet sur délégation de pouvoir du Ministre chargé de la Construction et de l’Urbanisme (B).
A- L’appropriation foncière par l’Arrêté de Concession Définitive (ACD) dans le District d’Abidjan.
Dans le District d’Abidjan, c’est-à-dire dans les dix communes et les quatre Sous-préfecture d’Anyama, de Bingerville, de Songon et de Brofodoumé, la demande est déposée au Service du Guichet Unique du Foncier et de l’Habitat.
Elle est aussitôt transmise au centre domanial concerné qui vérifie la validité des pièces contenues dans le dossier avant de soumettre à la signature du Directeur du Domaine Urbain, le projet d’attestation domanial.
Le dossier est ensuite transmis à la Conservation foncière, puis au Cadastre pour le bornage contradictoire et la création du titre foncier. Un bordereau comprenant deux plans de titre foncier certifiés par le Cadastre est transmis par la Conservation foncière au centre domanial concerné pour la rédaction du projet d’Arrêté de Concession Définitive.
Une fois vérifié et signé par le Ministre chargé de la Construction et de l’Urbanisme, le Directeur du Domaine Urbain achemine l’Arrêté de Concession Définitive auprès du Conservateur pour le recouvrement des droits et taxes domaniaux et publication au Livre Foncier. Le demandeur est informé par écrit. Après les formalités foncières, le demandeur peut procéder au retrait de son acte au Service du Guichet Unique du Foncier et de l’Habitat.
B- L’appropriation foncière par l’Arrêté de Concession Définitive (ACD) hors du District d’Abidjan
La même procédure est suivie pour le reste du pays, mais à la seule différence que les directions centrales sont remplacées par les directions régionales dans les chefs-lieux de Région, les directions départementales dans les chefs-lieux de Département et les secteurs dans les chefs-lieux de Sous-préfecture.
Le Préfet qui représente le Ministre chargé de la Construction et de l’Urbanisme procède à la signature des actes. L’Arrêté de Concession Définitive signé et publié au Livre Foncier est retiré auprès du Guichet local du foncier et de l’habitat où la demande a été déposée.
Aux termes de l’Ordonnance n° 2013-451 du 2 juillet 2013, tous les actes (lettre d’attribution, arrêté de Concession provisoire de même que l’attestation villageoise) ne sont plus délivrés ce qui justifie que l’administration ne réceptionnera plus les demandes concernant ces actes ci-dessus énumérés. Quant aux détenteurs de lettres d’attribution ou d’arrêtés de Concession provisoire délivrés avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 02 juillet 2013, ils sont tenus de se mettre en conformité avec la nouvelle réglementation.
CHAPITRE 2 : LE DROIT D’USAGE DE LA TERRE
En Afrique, le lien à la terre s’établissait à travers l’appartenance à un groupe social qui détenait les droits d’usage sur une portion de territoire, celui-ci étant réparti entre les familles sur la base d’une organisation lignagère ou territoriale.
Aujourd’hui, les droits d’usage ont tendance à se transformer en droits possessifs ou droits de propriété en raison de la pression foncière ou pour les besoins de la sécurisation des terres et des exploitations.
Cela n’empêche pas de faire la démarcation entre droit de propriété et le simple droit d’user d’une terre qui va s’analyser à travers l’institution du bail emphytéotique d’une part (Section 1) et les autres locations foncières d’autre part (Section 2).
Section 1 : LE BAIL EMPHYTÉOTIQUE
L’institution du bail emphytéotique obéit à une logique qui permet d’identifier deux acteurs sur le même terrain en milieu urbain comme en zone rurale.
À l’origine conçu pour la mise en valeur et l’entretien de grands espaces ruraux, le bail emphytéotique a vu son cadre d’application s’étendre à toutes sortes de biens immobiliers et s’applique aujourd’hui aux immeubles à usage industriel ou commercial. Le bail met en présence, d’un côté le propriétaire ou bailleur, de l’autre le preneur ou l’emphytéote.
Dans le but de maintenir la mainmise de l’Etat sur les terrains, une circulaire du 27 avril 1937 relative à l’amodiation des terres domaniales par bail emphytéotique avait proposé qu’au lieu de délivrer un titre de propriété, un bail emphytéotique, dont la durée peut varier de dix-huit à quatre-vingt-dix-neuf ans, soit consenti au concessionnaire ayant accompli un effort appréciable de mise en valeur à l’expiration du délai de concession provisoire.
Ces motifs d’utilisation du bail emphytéotique (Paragraphe 2) ne font pas perdre de vue ses caractéristiques (Paragraphe 1).
Paragraphe 1- Les caractéristiques du bail emphytéotique
Selon la loi du 25 juin 1902, “le bail emphytéotique de biens immeubles confère au preneur un droit réel susceptible d’hypothèque (C). Ce droit peut être cédé et saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière.
Ce bail doit être consenti pour plus de dix-huit années et ne peut dépasser quatre-vingt-dix-neuf ans (B). Il ne peut se prolonger par tacite reconduction”.
Au-delà de ces éléments, il faut retenir que le preneur à un droit d’usage du fonds mis à sa disposition (A) avec en contrepartie le paiement d’une redevance dit canon emphytéotique (D).
A- Le bail, droit d’usage
Le bail emphytéotique constitue un démembrement droit de propriété. À ce titre, le propriétaire garde le droit de disposer du bien immobilier alors que le preneur à un droit d’usage du fonds de même que le droit aux fruits pour une période donnée. Ce mécanisme qui envisage le partage des droits a été conçu pour permettre une maîtrise foncière de l’Etat dans les zones industrielles des agglomérations.
En milieu rural, le bail emphytéotique se conçoit, depuis la loi foncière de 1998 dans deux hypothèses. Il s’agit d’abord du cas où le titulaire du certificat foncier est en présence d’un occupant de bonne foi d’une portion du terrain objet du certificat foncier.
Dans cette hypothèse, le cahier des charges annexé au certificat foncier précise que les droits de cet occupant seront confirmés par le titulaire du certificat foncier de façon juste et équitable pour les deux parties, aux clauses et conditions du bail emphytéotique et conformément aux loyers en vigueur fixés par les textes réglementaires.
Malgré l’absence de texte réglementaire en la matière, il faut relever qu’un droit d’usage est accordé à l’occupant de bonne foi qui peut donc poursuivre son activité agricole en respectant la convention entre lui et le titulaire du certificat foncier.
La seconde hypothèse est celle qui met en présence l’Etat et un titulaire de certificat foncier non admis à être propriétaire en milieu rural. En effet, selon l’al. 2 de l’article premier de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, seuls l’Etat, les collectivités publiques et les personnes physiques ivoiriennes sont admis à être propriétaire d’une terre rurale.
Dans ces conditions, lorsque le titulaire du certificat foncier n’est pas admis à être propriétaire, l’immatriculation de la parcelle est faite au nom de l’Etat avec promesse de contrat de location ou de bail emphytéotique à l’ancien titulaire du certificat foncier (l’art. 29 du décret n° 99-594 du 13 octobre 1999 fixant les modalités d’application au domaine foncier rural coutumier de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998).
Dès cet instant, c’est un droit d’usage que les textes reconnaissent à ce dernier, l’Etat restant propriétaire du terrain.
Ce droit d’usage est garanti par la durée du contrat qui est signé par les parties, car l’une des spécificités du bail emphytéotique est sa durée.
B- Le bail, contrat de longue durée
La loi du 25 juin 1902 dispose que le bail emphytéotique doit être consenti pour plus de dix-huit (18) années et ne peut dépasser quatre-vingt-dix-neuf (99) ans ; il ne peut se prolonger par tacite reconduction. En droit Belge, la durée du bail est de vingt-sept à quatre-vingt-dix-neuf ans (27 à 99 ans) tandis qu’en droit québécois, elle est de dix à cent ans (10 à 100 ans). Ces limitations extrêmes permettent de respecter la règle d’interdiction des engagements perpétuels.
En raison de la durée du bail, certains analystes pensent que la location des terres par le truchement du mécanisme du bail emphytéotique rend le système foncier rural poreux face à la menace de la prédation des terres, le bail comportant le risque de spoliation des terres rurales au profit d’opérateurs économiques de l’agrobusiness.
Ainsi dans l’hypothèse où ces terres objet du bail appartiennent à l’Etat, ils concluent pour dire qu’il est à craindre que ces contrats ne se renouvellent indéfiniment pour devenir des droits de propriété déguisés. Les inquiétudes sont réelles et légitimes et c’est conscient des effets du bail qu’en Côte d'Ivoire, l’Etat, consent le bail emphytéotique) suivant une pratique domaniale ou administrative, pour vingt-cinq ans (25 ans) renouvelables.
Hormis cette pratique, il faut rappeler que la loi ne fait pas obligation de signer un bail d’une durée de quatre-vingt-dix-neuf ans.
Conformément au projet à réaliser, les parties conviennent de déterminer la durée d’occupation du terrain par l’emphytéote qui, il faut le relever, est tenu non seulement de maintenir ou de parfaire les aménagèrent qui lui sont imposés par son contrat (plantation, construction, etc.) mais encore d’en faire profiter, sans indemnité, le propriétaire du fonds à la fin du bail.
Par ailleurs, il ne peut se soustraire à l’exécution des conditions du bail en délaissant sa concession qui, dans ce cas, ferait retour au bailleur. Ces différentes clauses et conditions du contrat de bail sont de nature à atténuer les craintes liées à la durée du contrat.
Après l’affirmation des droits des uns et des autres à travers les documents officiels que sont le certificat foncier et le titre foncier, il appartient aux parties au contrat de bail, en fonction des cultures ou des spéculations à réaliser de s’accorder sur la durée de la convention à signer pour l’utilisation du sol, car au cours de la durée du bail, l’emphytéote jouit du fonds de la même manière que le propriétaire.
Le bail confère au preneur un droit réel hypothécable.
C- Le bail, un droit réel immobilier
Le bail emphytéotique constitue un droit réel immobilier alors que le bail ordinaire n’est qu’un droit personnel. Il en résulte que l’emphytéote bénéficie de beaucoup de prérogatives.
Ainsi :
- dans le souci d’améliorer le fonds, le preneur est libre de réaliser tous travaux de construction ou de démolition sans le consentement du bailleur ;
- le preneur peut hypothéquer son droit qui peut également être saisi comme tout bien immobilier ;
- le preneur a sur le fonds un droit de chasse et de pêche conformément à la réglementation en vigueur dans ce domaine ;
- le preneur peut louer les immeubles ou bâtiments qu’il édifie sur le fonds de même qu’il peut sous-louer les immeubles qu’il a pris à bail emphytéotique ;
- le preneur peut acquérir au profit du fonds des servitudes actives et le grever, par titre, de servitudes passives pour un temps qui n’excédera pas la durée du bail et à charge d’avertir le propriétaire.
En revanche, le preneur ne peut pas vendre le terrain ou l’immeuble objet de son emphytéose de même, il ne peut pas consentir lui-même de bail emphytéotique sur le bien qu’il tient déjà à bail emphytéotique.
Il doit exercer le bail ou alors le céder, car “bail emphytéotique sur bail emphytéotique ne vaut”.
D- Le bail et le canon emphytéotique
L’une des particularités du bail emphytéotique tient à la redevance due par le preneur au bailleur, appelée “canon emphytéotique”. Le montant du loyer du bail est une source de controverse, celle-ci partant de l’idée traditionnelle selon laquelle le canon emphytéotique doit être modeste, voire symbolique.
En effet, la loi de 1902 de même que les circulaires prises en application de ladite loi ne comportent aucune disposition relative à la fixation du montant du canon emphytéotique. En pratique, la redevance est peu élevée. En milieu urbain, un arrêté de 1983 fixait la redevance à cinquante (50) francs le mètre carré le taux des redevances applicables aux terrains à vocation industrielle.
En milieu rural, elle est de 300 F CFA par hectare et annuellement.
Aussi longtemps que toutes les terres non immatriculées appartenaient à l’Etat, cette redevance annuelle minime pouvait se justifier, l’Etat voulant mettre l’accent sur la mise en valeur permanente du sol par des investisseurs.
Aujourd’hui, l’immeuble fonds est une source de richesse et comme telle, il serait difficilement concevable de maintenir une pratique aux antipodes des lois qui gouvernent le monde des affaires.
C’est un mode particulier d’exploitation d’un bien qui doit tendre vers le bail commercial ou le bail à construction eu égard au fait que généralement, les activités qui sont réalisées sur le fonds rapportent beaucoup de ressources à l’emphytéote.
Paragraphe 2- Les motifs d’utilisation du bail emphytéotique
En tenant compte des différentes catégories de terres (terres rurales, terrains urbains), quelles sont les raisons d’utilisation du bail emphytéotique pour l’Etat et les collectivités publiques d’une part (A), et pour les particuliers, d’autre part (B) ?
A- Les terres propriétés de l’Etat et des collectivités publiques
Historiquement, c’est la circulaire du 27 avril 1937 relative à l’amodiation des terres domaniales par bail emphytéotique qui livre les motifs de l’utilisation du bail emphytéotique dans la gestion du domaine privé de l’Etat.
En effet, l’Etat colonial avait fait plusieurs constats :
- par l’octroi inconsidéré de concessions définitives, l’autorité administrative risque de se trouver dans l’impossibilité de satisfaire les besoins fonciers d’une population indigène croissante en nombre ;
- lorsque le titre foncier est remis au colon, l’activité de celui-ci échappe à tout contrôle et aucun texte ne prévoit les moyens d’obliger le propriétaire à maintenir sur son fonds les plantations et aménagements qui avaient justifié l’octroi de ce titre foncier ;
- l’octroi du titre de propriété oblige l’Etat à recourir à la procédure d’expropriation lorsqu’il veut réaliser de grands travaux.
Face à ces inconvénients, l’Etat colonial a préconisé de consentir au concessionnaire un bail emphytéotique en lieu et place du titre de propriété à l’expiration du délai de concession provisoire.
Dès lors le colon emphytéote est tenu de respecter les clauses et conditions d’exécution du bail. Ainsi, dans l’ensemble, si le bénéficiaire du bail emphytéotique conserve les avantages de la concession définitive, l’administration se trouve protégée vis-à-vis du concessionnaire défaillant ou tenté de spéculer, puisque sans formalités excessives, elle peut reprendre les terrains donnés à bail.
Comme l’a relevé, à juste titre, Albert Ley (le régime domanial et foncier et le développement économique de la Côte d'Ivoire), le bail emphytéotique permet de répondre à l’augmentation démographique, sans expropriation, ni réforme agraire.
Aujourd’hui plus que par le passé, en raison de la pression foncière, l’institution du bail emphytéotique est un puissant instrument de constitution de réserves foncières de l’Etat au lieu de se dessaisir de ses terres par la vente de celles-ci à des investisseurs tant en milieu urbain qu’en zone rurale.
Au demeurant, le bail emphytéotique est intéressant pour les investisseurs qui n’ont pas à immobiliser des capitaux pour l’achat du terrain, lesquels peuvent immédiatement servir à financer la mise en œuvre de l’activité projetée. Dans le même sens, une collectivité territoriale peut utiliser ce type de bail de longue durée pour louer son bien immobilier à un tiers qui pourra y construire un ouvrage et l’utiliser sans devoir assumer le coût financier du terrain.
Ainsi, dans l’accomplissement d’une mission de service public ou la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence, une collectivité publique pourra recourir au bail emphytéotique pour atteindre ses objectifs.
Sur les terres coutumières, le titulaire d’un certificat foncier qui n’est pas admis à être propriétaire (les non nationaux et les personnes morales), immatricule le terrain au nom de l’Etat avec promesse de bail emphytéotique. Le recours à ce bail locatif est un procédé qui permet à l’Etat de garantir les droits fonciers des occupants non propriétaires assurés dès lors de continuer leur exploitation en toute quiétude.
L’idée est louable, mais elle n’aura d’impact que si en amont, les différents acteurs du monde rural jouent chacun sa partition dans la quête d’une sécurisation foncière renforcée. En effet, aussi longtemps que le non national resté inactif dans le processus de certification du fonds qu’il occupe (dix ans pour l’établissement des droits coutumiers exercés de façon paisible et continue à travers le certificat foncier), il ne peut bénéficier des droits conférés par le bail.
D’où la nécessité de massifier la délivrance du certificat foncier également gage de paix durable dans l’exploitation des terres rurales. C’est toujours pour cette paix que le cahier des charges annexé au certificat foncier prévoit aussi la possibilité de contrat de longue durée aux conditions du bail emphytéotique entre le titulaire du certificat foncier et l’occupant de bonne foi.
B- Les terres propriétés des particuliers
L’institution du bail emphytéotique entre propriétaire et preneur personnes physiques est un instrument de cohésion sociale et de développement économique. À l’origine, selon la circulaire du 27 avril 1937, le preneur est tenu non seulement de maintenir ou de parfaire les aménagements qui lui sont imposés par le contrat — plantations, constructions, etc. — mais encore d’en faire profiter, sans indemnité, le propriétaire du fonds à la fin du bail.
Par ailleurs, le preneur ne peut se soustraire à l’exécution des conditions du bail en délaissant sa concession qui, dans ce cas, fait retour au bailleur. Si les clauses et conditions du contrat sont respectées, le preneur jouit du fonds de la même manière que le propriétaire.
La circulaire de 1937 contient les germes d’une cohabitation pacifique du propriétaire et du preneur sur l’immeuble objet du bail. L’essentiel ici est de définir clairement les droits et obligations des parties au contrat et d’expliquer le mécanisme du bail, car pour le preneur, il s’agit de sécuriser son exploitation et pour le bailleur, la possibilité de reprendre son bien à la fin du bail.
La loi foncière de 1998 offre cette opportunité au propriétaire coutumier titulaire d’un certificat foncier et au propriétaire détenteur d’un titre foncier. C’est d’ailleurs à ce titre que le bail est considéré comme un instrument de développement économique puisqu’il évite la thésaurisation des terres. La terre n’est source de richesse que par l’utilisation qu’on en fait.
L’exploitation permanente réalisée soit par le propriétaire lui-même, soit par un tiers, sous quelle que forme que ce soit, procure, par les revenus générés, un bien-être économique et social.
Dans ce sens, le législateur devrait définir un cadre légal pour l’évaluation du montant de la redevance, prenant en compte les intérêts de parties au contrat, tout en ayant à l’esprit les impératifs de développement économique qui fondent le caractère modique de la redevance.
Section 2 : LES AUTRES LOCATIONS FONCIÈRES
En dehors du bail emphytéotique qui est une forme de location à caractère particulier, l’Etat ou l’Administration (paragraphe 1) de même que les particuliers (paragraphe 2) peuvent mettre leurs fonds à la disposition de tiers sous différentes formes de location.
Paragraphe 1 - Les terres appartenant à l’Etat
En zone urbaine, l’administration ou l’Etat propriétaire peut mettre les terres de son domaine privé à la disposition des particuliers sous forme de location précaire (A).
Sur les terres du domaine rural, les locations “ordinaires” sont consenties conformément aux dispositions de la loi foncière de 1998 (B).
A- Les locations précaires en zone urbaine
Dans les centres non lotis, c’est-à-dire où l’emprise des rues n’est pas encore connue, seule la location précaire est consentie par l’Etat. Conformément à l’art. 32 de l’arrêté n° 164 du 9 juillet 1936 portant aliénation des terrains domaniaux modifié par l’arrêté du 31 janvier 1938, toute demande émanant d’un commerçant ou industriel payant patente, sollicitant l’attribution immédiate d’une portion de terrain de superficie inférieure à 2500 mètres carrés, en vue de l’installation d’un poste d’achat de produit, sera solutionnée par l’administration qui délivrera une autorisation équivalant à une location précaire.
Sur ce terrain, les constructions de toute nature que le locataire pourrait édifier sont faites à ses risques et périls et l’occupant ne pourra se prévaloir de cette occupation pour prétendre à un droit quelconque sur le terrain qui lui est attribué.
L’autorisation est accordée à l’occupant sans frais et redevance et durera tout le temps que le bénéficiaire payera la patente, ne sera pas renonçant ou ne sera déchu, pour besoins éventuels du terrain occupé, par l’administration ou pour inexécution des obligations qui lui incombent.
Ce texte de 1936 indique le mode de gestion des terrains des zones non lotis, mais faisant partie du périmètre urbain. En effet, avec le plan cadre de l’utilisation des sols défini à travers le plan d’urbanisme directeur d’une agglomération donnée, il est permis à l’Etat de mettre à la disposition des particuliers des parcelles à des fins diverses en attendant la parcellisation officielle de la zone.
Une telle organisation suppose l’existence d’un plan d’évolution de la ville qui permet de matérialiser les limites entre la zone urbaine dont la gestion relève de la compétence du Ministère de la Construction et de l’Urbanisme et les terres rurales gérées par le Ministère de l’Agriculture.
Il faut relever que la fonction précaire du domaine privé de l’Etat n’est pas incompatible avec la projection qui est faite à travers le plan d’urbanisme en ce sens que la location peut être résiliée a tout moment par l’administration et aucun droit de préemption n’est reconnu à l’occupant.
B- Les locations ordinaires des terres rurales
L’administration gère librement les terres du domaine foncier rural immatriculées au nom de l’Etat. Dans le cadre de cette gestion, l’art. 22 al.2 de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural dispose que “les contrats de location sont à durée déterminée et comportent obligatoirement des clauses de mise en valeur“.
En cas de non-respect de ces dernières, le contrat est purement et simplement résilié ou ramené à la superficie effectivement mise en valeur”.
La location est consentie moyennant paiement d’un loyer dont les bases d’estimation sont fixées par la loi des finances.
La location est un acte de gestion courant que l’Etat fait par rapport à son bien immeuble. Le contrat de location est conclu directement entre l’administration et la personne concernée.
En tout état de cause, en cas de location, lorsque le loyer n’est pas payé, outre les poursuites judiciaires prévues par les textes en vigueur, les impenses réalisées par le locataire constituent le gage de l’Etat dont les créances sont privilégiées même en cas d’hypothèque prise par des tiers.
Autant l’Etat a la possibilité de mettre en location les terres sur lesquelles il exerce légalement un droit, de même, les particuliers titulaires de droit peuvent en faire également, mais surtout en milieu rural, car la réglementation foncière urbaine relative à la mise en valeur des terrains urbains détenus en pleine propriété ne favorise pas ce type de convention.
Paragraphe 2- Les terres appartenant aux particuliers
L’émergence en zone rurale de deux formes de propriété, la propriété issue de l’immatriculation (A) et celle découlant du certificat foncier ou propriété coutumière (B), oblige à analyser les droits des uns et des autres dans le cadre de la location des terres.
A- La location d’une terre objet d’un titre foncier
Selon l’art. 544 du Code civil de 1804, attribuer à un sujet de droit la propriété, c’est lui donner le pouvoir d’user et de disposer des choses objet de cette propriété de la manière la plus absolue. L’immatriculation étant le fondement de la propriété foncière en Côte d'Ivoire.
Dès lors que la terre est immatriculée au nom d’une personne, celle-ci bénéficie de tous les attributs du droit de propriété. À ce titre, le titulaire d’un titre foncier sur une terre rurale est libre de la gérer conformément aux règles en vigueur en la matière.
En effet, selon l’alinéa 2 de l’article 8 de la loi de finances n° 70-209 du 20 mars 1970, “tous faits, conventions ou sentences ayant pour objet de constituer, transmettre, déclarer, modifier ou éteindre un droit réel immobilier, d’en changer le titulaire ou les conditions d’existence, tous baux d’immeubles excédants trois années, toutes quittances ou cessions d’une somme équivalente à plus d’une année de loyers ou fermage non échu, doivent, en vue de leur inscription, être constaté par actes authentiques sous peine de nullité absolue”.
De ce texte, il faut retenir que le propriétaire peut louer tout ou partie de la terre.
Cependant, si la location est conclue pour une durée supérieure à trois années, la convention doit être passée devant un notaire qui procédera à son inscription sur le livre foncier.
À défaut, cette convention est frappée d’une nullité absolue. Les locations de moins de trois ans ne sont pas soumises à cette condition.
Dans la pratique, selon les données recueillies auprès du Ministère de l’Agriculture, jusqu’en 2014, seulement deux cent quarante-huit (248) titres fonciers ont été délivrés en milieu rural.
Les détenteurs de ces titres sont donc concernés par la loi de finances de 1970. Au plan quantitatif, ils occupent une infime superficie sur les vingt-trois millions d’hectares (23.000.000 ha) de terres rurales que compte la Côte d’Ivoire.
Ce mécanisme ou procédé de gestion des terres qu’est la location se conçoit également lorsque le détenteur de droit sur le terrain est titulaire d’un certificat foncier.
B- La location d’une terre objet d’un certificat foncier
La location comme acte de gestion de la terre objet du certificat foncier prend ici deux formes, d’une part la location ordinaire ou fermage, d’autre part la location aux conditions du bail emphytéotique.
La location ordinaire ou fermage correspond à un contrat de courte durée concevable essentiellement pour les spéculations à cycle court.
Dans ce type de convention, le titulaire du certificat foncier ou le détenteur coutumier de droit foncier, met sa terre à la disposition de l’exploitant.
Les parties conviennent des conditions d’exécution de la convention notamment la superficie, la nature du loyer et la durée du contrat. Cette convention relative à l’usage de la terre est très usitée dans la zone de Bonoua où les plantations d’ananas exploitables sur une année n’emportent pas une occupation pérenne du sol.
Ce procédé à l’avantage de ne pas déposséder les paysans de leurs terres et de leurs procurer des revenus réguliers.
Aujourd’hui, de nombreux détenteurs de droit coutumier acceptent de mettre leurs terres en fermage, ce qui permet à certaines couches de la population — les femmes, les jeunes, les salariés — ou les groupements de s’adonner à des spéculations sans être propriétaires de parcelles de terre. Le système de fermage comporte une clause d’interdiction des cultures pérennes.
Cette restriction a eu pour conséquence, le développement d’une autre pratique qu’est la donation à charge qui permet également d’avoir accès à l’usage du sol.
La location aux clauses et conditions du bail emphytéotique concerne les occupants de bonne foi non admis au bénéfice du certificat foncier et dont les droits sont confirmés par le titulaire du certificat foncier de façon juste et équitable pour les deux parties.
Avec l’art. 14 du décret n° 99-594 du 13 octobre 1999 qui traite du cahier des charges annexé au certificat foncier, c’est la possibilité qui est offerte, dans le cadre de la gestion du certificat, de conclure une location de longue durée alors que la validité du certificat est de trois ans.
En effet, conformément à l’al. 2 de l’art. 4, “le détenteur du certificat foncier doit requérir l’immatriculation de la terre correspondante dans un délai de trois ans à compter de la date d’acquisition du certificat foncier”.
Dès lors que le bail ne remet en cause, ni les droits du titulaire du certificat foncier, ni ceux du titulaire du titre foncier créé à la suite du certificat, ni même la consistance du bien foncier, il n’y a pas de raison d’interdire cette Convention au cours de la procédure d’immatriculation comme c’est le cas lorsqu’il y a cession de tout ou partie du bien foncier.
Aujourd’hui, huit cent dix-sept (817) titulaires de certificat foncier dont cent neuf (109) femmes peuvent régulièrement ou légalement prétendre assurer la gestion de leur certificat conformément à la loi. Quantitativement, la certification concerne environ trente-cinq mille quatre cent soixante et un hectare (35.461 ha), soit 0,15 % des 23.000.000 ha de terres rurales.
De toute évidence et l’Etat en est conscient, la massification de la délivrance du certificat foncier et subséquemment l’immatriculation des terres constituent des opérations incontournables pour une mise en valeur durable des terres, une des manifestations des obligations liées à l’accès à la terre.
CHAPITRE 3 - LES OBLIGATIONS LIÉES A L’ACCÈS A LA TERRE
Le Code civil en son article 544 affirme le caractère absolu de la propriété des biens. Mais, en matière foncière, des considérations socio-économiques ont largement atténué cette disposition. Ainsi, pour éviter que la terre reste à l’abandon pendant de longues années, le droit français a eu recours à l’impôt foncier pour contraindre le propriétaire à mettre sa terre en valeur.
L’Etat ivoirien, à travers sa réglementation foncière, a également mis l’accent sur la fonction socio-économique de la terre.
Il en résulte que nonobstant ses prérogatives le propriétaire a l’obligation de mettre sa terre en valeur.
L’occupant non propriétaire est également assujetti à cette obligation.
À cette obligation de mise en valeur qui pèse sur le propriétaire foncier et l’occupant (Section 1), il y a lieu d’ajouter l’obligation de payer l’impôt foncier (Section 2).
Section 1- L’OBLIGATION DE MISE EN VALEUR
L’exigence d’une mise en valeur des terres est une constante de la réglementation foncière et domaniale ivoirienne. Mais autant le constat de mise en valeur peut être générateur de prérogatives foncières, autant son absence ou insuffisance peut entraîner la disparition de droits fonciers. D’où l’importance de définir cette notion (sous-section 1) et de préciser ses effets juridiques (sous-section 2).
Sous-section 1- LA NOTION DE MISE EN VALEUR
Élément fondamental de l’exploitation agricole, la mise en valeur est d’abord une notion économique à laquelle le droit s’efforce de rattacher des conséquences juridiques. Elle suppose l’existence d’un travail apportant une plus-value au terrain occupé. Mais, de plus en plus, avec la prise en considération des questions environnementales, la notion de mise en valeur a connu une évolution notable.
Il en résulte qu’il faut distinguer la mise en valeur des terres agricoles, d’une part, de la mise en valeur à des fins écologiques, d’autre part.
Notion économique, la mise en valeur est aussi une notion de fait dont l’appréciation relève de la compétence des services du domaine ou le cas échéant des tribunaux.
Les développements qui suivent porteront successivement sur le fondement et la portée de l’obligation de mise en valeur (paragraphe 1) les critères de la mise en valeur (paragraphe 2) et enfin ses caractères (paragraphe 3).
Paragraphe 1- Fondement et portée de l’obligation de mise en valeur
L’exigence de la mise en valeur participe de la volonté de l’Etat de se donner les moyens d’atteindre ses objectifs en matière de développement socio-économique.
Définis dans les deux premières décennies de l’indépendance dans les plans quinquennaux de développement, ces objectifs sont aujourd’hui énoncés à travers des politiques sectorielles dont le Plan National d’investissement Agricole (PNIA).
S’il ressort de l’évidence que l’obligation de mise en valeur repose sur un fondement socio-économique (A) quelle en est la portée ? (B) et quelles sont les sanctions de sa violation?
A- Fondement
L’exigence de la mise en valeur des terres répond au plan économique à la nécessité de réaliser, par une exploitation rationnelle, la rentabilité du fonds de terre.
Cet objectif de rentabilisation de la terre se retrouve dans la quasi-totalité des réglementations foncières des pays africains. En tout état de cause, il s’agit d’orienter le droit foncier vers le développement.
Cette orientation de politique foncière a fait l’objet, dans les deux premières décennies de l’indépendance, d’une véritable campagne de sensibilisation de la part des plus hautes autorités politiques. Dans un message adressé à la Nation, le 15 janvier 1962, le Chef de l’Etat déclarait déjà que la Côte d’Ivoire n’a pas de terres à répartir, mais à mettre en valeur.
Il précisera plus tard : « Plutôt que de songer aux méthodes de répartition des richesses existantes, mieux vaut travailler en priorité à créer de nouvelles richesses. Il ne sert à rien de vouloir partager la pauvreté ».
Cette option de politique foncière et agricole s’est traduite au plan juridique par l’adoption de dispositions législatives et réglementaires mettant l’accent sur la nécessité de la mise en valeur des terres, et obligeant les concessionnaires à mettre leurs terres en valeur.
Ainsi, le décret du 16 février 1971 relatifs aux procédures domaniales faisait du constat de mise en valeur une condition d’accès à la propriété des terrains ruraux et urbains.
En milieu rural, la défunte loi du 12 juillet 1971 relative à l’exploitation rationnelle des terrains ruraux détenus en pleine propriété disposait à cet effet que tout propriétaire est tenu de mettre en valeur et de maintenir en bon état de production l’intégralité des terres qu’il exploite. Cette exigence a été reprise par la loi n° 95-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural.
Aux termes de l’article 20 de cette loi, les propriétaires de terres du domaine foncier autres que l’Etat, ont l’obligation de les mettre en valeur
En milieu urbain, le législateur a également institué une obligation de mise en valeur pour les terrains urbains détenus en pleine propriété. À cet effet, pour rentabiliser les équipements publics par une densification de l’occupation du sol, il avait été créé une surtaxe foncière des propriétés insuffisamment bâties.
Généralement, ce recours à des méthodes de fiscalité présente l’avantage, tout en préservant le droit de propriété, d’obliger le propriétaire à compléter les mises en valeur effectuées, ou à défaut à céder son terrain à toute personne susceptible d’en assurer la rentabilisation.
En dehors des terres détenues en pleine propriété, l’Etat a souvent eu recours au bail emphytéotique pour assurer la mise valeur permanente des terres, tout en conservant la maîtrise foncière nécessaire à la réalisation future de ses programmes de développement.
B- Portée
Au regard des acteurs concernés, l’obligation de mise en valeur d’une terre rurale vise non seulement les détenteurs de titres de propriété ou de bail emphytéotique, mais aussi les titulaires de concession provisoire ou du certificat foncier.
Lorsqu’il s’agit du titulaire d’une concession provisoire pure et simple, la mise en valeur du bien foncier est une condition d’accès à la propriété foncière.
De même, le cahier des charges annexé au certificat foncier à délivrer au demandeur, doit, dans tous les cas, mentionner l’obligation de mise en valeur de la terre concernée.
Si les dispositions précédentes ne laissent aucun doute sur l’existence de l’obligation de mise en valeur à la charge des titulaires de droits fonciers précités, quid des titulaires de concession provisoire sous réserve des droits des tiers ?
Avant la réforme foncière du 23 décembre 1998 et nonobstant l’absence d’immatriculation du terrain concerné, ceux-ci étaient assujettis à une obligation de mise en valeur.
Pour la consolidation des droits fonciers de ces concessionnaires sous réserve des droits des tiers, la réglementation en vigueur exige aujourd’hui, sans aucune référence à l’obligation de mise en valeur, que le terrain concerné soit immatriculé.
L’immatriculation est faite au nom de l’Etat qui peut ensuite le rétrocéder au concessionnaire si celui-ci remplit les conditions d’accès à la propriété foncière.
Parmi ces conditions, figurent non seulement celle relative à la nationalité du concessionnaire, mais aussi celle relative à la mise en valeur.
Car si la mise en valeur constitue pour le titulaire de la concession provisoire pure et simple, le moyen d’accès à la propriété foncière, il ne saurait en être autrement pour le concessionnaire provisoire sous réserve des droits des tiers.
Parmi les acteurs titulaires de droits fonciers, figure en bonne place l’Etat qui depuis la loi du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, n’est désormais propriétaire que des terres rurales immatriculées en son ?
Mais la même loi à travers son article 20, dispose que l’obligation de mise en valeur vise les propriétaires autres que l’Etat. Il en résulte que l’Etat, nonobstant son statut de grand propriétaire foncier, n’est assujetti à aucune obligation de mise en valeur. En revanche tout comme les personnes physiques, les collectivités publiques (collectivités territoriales établissements publics et entreprises publiques) ont l’obligation de mettre leurs terres en valeur sous peine de contrainte.
En milieu urbain, sont assujettis à l’obligation de mise en valeur les détenteurs d’arrêté de concession définitive (ACD). Sont également visés les détenteurs de titres de propriété délivres avant l’ordonnance du 2 juillet 2013.
Mais si la mise en valeur est une obligation permanente pour le prolétaire foncier urbain, elle ne constitue guère une condition d’accès à la propriété pour les détenteurs de lettres d’attribution ou de concession provisoire. Ceux-ci peuvent aujourd’hui obtenir un arrêté de concession définitive, même si leur terrain n’a pas été mis en valeur.
Tel était déjà le cas avec la loi de finances pour la gestion 2002 laquelle avait, en vue de simplifier la procédure d’obtention du titre foncier, jugée longue, supprimé les étapes de l’obligation et du constat de mise en valeur.
Au regard des activités concernées, l’obligation de mise en valeur ne vise plus seulement, depuis la loi portant réforme foncière du 23 décembre 1998, l’activité agricole proprement dite ; elle prend en compte la conservation de l’environnement.
Ainsi, l’enrichissement ou la constitution de forêts tout comme les jardins botaniques et zoologiques sont considérés par la réforme foncière du 23 décembre 1998 comme des opérations de préservation de l’environnement. C’est donc la reconnaissance de la mise en valeur à des fins écologiques.
Il en résulte un élargissement du champ d’application de l’obligation de mise en valeur prenant en compte les activités agricoles au sens large (production végétale, production animale, sylviculture, maintien, enrichissement ou constitution de forêts, aquaculture, jardins botaniques et zoologiques, etc.).
C- Sanction de l’obligation de mise en valeur
Si l’obligation de mise en valeur se justifie par des raisons socio-économiques, quelle en est la sanction ? En d’autres termes, à quoi s’exposent ceux qui ne mettent pas leurs terrains en valeur ?
Sous l’empire de la loi n° 71-338 du 12 juillet 1971, les terrains ruraux acquis en pleine propriété et qui n’étaient pas mis en valeur dans le délai de 10 ans, pouvaient faire retour au domaine de l’Etat par la procédure d’expropriation.
Avec la loi portant réforme foncière du 23 décembre 1998, le retrait des terres n’a pas été retenu comme sanction de la violation de l’obligation de mise en valeur.
Le législateur a plutôt opté pour la contrainte sans toute autre précision.
Pour les locations ordinaires de terres rurales effectuées par l’Administration, en cas d'absence ou d’insuffisance de mise en valeur, le contrat est purement et simplement résilié ou ramené à la superficie effectivement mise en valeur.
En droit foncier sénégalais, l’absence ou l’insuffisance de mise en valeur d’une terre du domaine national peut entraîner le retrait de celle-ci au profit d’un tiers.
En milieu urbain, le propriétaire défaillant encourt, en cas d’insuffisance ou de défaut de mise en valeur de son terrain pendant une période de cinq ans, la perte de son terrain au profit de l’Etat ou d’une personne plus diligente. La décision de transfert du terrain à l’Etat est prise par arrêté du Ministre chargé de la construction et de l’urbanisme après constat de l’absence de mise en valeur.
Paragraphe 2- Les critères de la mise en valeur
L’existence ou le constat de mise en valeur exige une emprise matérielle sur le terrain concerné. Cette exigence ressort de l’évidence et on ne peut prétendre avoir mis un terrain en valeur si celui-ci ne porte pas les traces d’un travail spécifique.
Ce travail qui s’analyse en une plus-value est fonction de la destination socio-économique du terrain.
En d’autres termes, l’emprise matérielle ne peut se traduire par une simple possession passive ; elle implique la présence physique de l’occupant à travers des travaux rendant le terrain propre à une destination agricole, industrielle ou à l’habitation.
Du fait de la diversité des finalités poursuivies, les critères de la mise en valeur ne sauraient être uniformes ; ils varient selon que le terrain concerné soit situé en milieu rural (A), en milieu urbain (B) ou destiné à la conservation de l’environnement (C).
A- Critères de la mise en valeur des terrains ruraux
Avant l’adoption de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, la mise en valeur n’avait guère été définie. Pourtant, il avait été indiqué dans le rapport de présentation du projet de Code domanial du 20 mars 1963 que le décret d’application relatif aux immatriculations des terres mises en valeur pourra « préciser la notion de mise en valeur du sol, afin de limiter le risque de décisions administratives arbitraires ».
Au demeurant, le projet de Code domanial précité n’avait pas lui-même défini la mise en valeur afin d’éviter que l’Administration ne soit liée par une quelconque définition légale de la mise en valeur.
Partagé entre le souci d’éviter l’arbitraire de l’Administration d’une part, et la nécessité de permettre une appréciation souple de la mise en valeur, d’autre part, le législateur féra plus tard preuve de pragmatisme en définissant le défaut ou l’insuffisance de mise en valeur.
Ainsi, la défunte loi du 12 juillet 1971 relative à l’exploitation rationnelle des terrains ruraux détenus en pleine propriété prendra soin de disposer en son article 3 que « le défaut de mise en valeur résulte soit d’un défaut de mise en culture, soit d’un mauvais état de production, soit encore de l’abandon d’une exploitation industrielle installée sur ces terrains » pendant une période de dix ans.
En conséquence, il fallait recourir à un raisonnement a contrario pour cerner la notion de mise en valeur. Celle-ci pouvait alors être définit comme la mise en culture, le bon état de production ou l’entretien permanent d’un terrain ou d’une exploitation industrielle.
Mais en l’absence d’une définition législative formelle et directe de la mise en valeur, certains auteurs ont pu se demander si le simple défrichement ou la construction d’une clôture pouvaient être considérés comme une mise en culture et conséquemment déterminer l’existence de la mise en valeur.
Sur cette question, la Cour d’Appel d’Abidjan avait pu juger, s’agissant de deux parcelles de terrain litigieuses que la parcelle simplement défrichée était mise en valeur au même titre que la parcelle portant diverses cultures (banane, taro, manioc, etc.). Même si elle visait davantage à désigner le titulaire du droit d’usage sur les parcelles litigieuses, cette décision de la Cour d’Appel d’Abidjan admettait implicitement que le simple défrichage pouvait être synonyme de mise en valeur.
Bien que traduisant l’expression d’un travail, une telle conception de l’emprise matérielle était de nature à favoriser l’occupation stérile des terres. Mieux, elle pouvait justifier le comportement de certains paysans qui en vue d’affirmer leurs prérogatives foncières coutumières, avaient tout simplement mis le feu à la brousse, suite à la déclaration selon laquelle la terre appartient à celui qui la met en valeur.
Admettre que le défrichement puisse être assimilé à une emprise matérielle, revenait en réalité à prendre le risque que la mise à feu à des fins culturales (cultures sur brûlis) fasse l’objet de la même assimilation. Ce qui naturellement aurait été un obstacle voire un désastre face aux exigences du développement durable.
Mais à l’examen de la jurisprudence, la décision précitée de la Cour d’Appel d’Abidjan semble isolée, car la Jurisprudence a de façon constante considéré comme possesseur légitime, celui par qui le terrain a été défriché, planté et cultivé.
Ce qui revient à dire, face à l’absence de définition législative formelle et directe de la mise en valeur, que n’importe quel travail ne pouvait être synonyme de mise en valeur.
C’est d’ailleurs dans ce sens que s’est rangé le législateur de 1998, lequel à travers la loi du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural a défini directement la notion de mise en valeur.
Aux termes de cette loi (article 18), les propriétaires de terres ont l’obligation de les mettre en valeur en réalisant soit une opération de développement agricole, soit toute autre opération visant à préserver l’environnement.
Les opérations de développement agricole, selon le législateur peuvent de façon non limitative prendre la forme :
- de cultures,
- d’élevage d’animaux domestiques ou sauvages,
- de maintien, d’enrichissement ou de constitution de forêts,
- d’activités aquacoles,
- d’infrastructures et aménagements à vocation agricole,
- de jardins botaniques et zoologiques,
- d’établissements de stockage, de transformation et de commercialisation de produits agricoles.
Mais à l’analyse de la définition législative de la mise en valeur des terres rurales, des incertitudes demeurent qui n’ont pas été levées par les textes réglementaires pris en application de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural.
Il s’agit précisément de savoir si n’importe quelle opération de développement agricole suffit à caractériser l’existence de la mise en valeur.
Peut-on considérer qu’une plantation comprenant quelques pieds de manioc ou de palmiers disséminés dans la broussaille est mise en valeur parce que comprenant des cultures ?
En un mot, quels sont les critères d’appréciation de la mise en valeur ?
Pour les terres domaniales concédées provisoirement avant l’entrée en vigueur de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 précitée, le cahier des charges annexé à l’arrêté d’octroi de la concession provisoire constitue un document de référence.
À ce document, s’ajoutent les dispositions de la défunte loi du 12 juillet 1971 relative à l’exploitation rationnelle des terrains ruraux détenus en pleine propriété. Sous l’empire de cette loi, il revenait à l’Administration du domaine de vérifier si les cultures réalisées occupaient la totalité ou les 2/3 au moins de la superficie concédée.
Non seulement la plantation devait bénéficier de méthodes culturales appropriées, son rendement devait être au moins égal à celui obtenu habituellement dans la région pour les terres présentant les mêmes conditions d’exploitation et de fertilité. S’agissant des jachères, étaient réputées mises en valeur celles dont la superficie totale était conforme au système d’assolement en usage dans la région.
Faute de nouvelles dispositions définissant les critères de la mise en valeur, il est fort probable que pour l’appréciation de la mise en valeur des terres concédées provisoirement, l’Administration du domaine continuera de façon pragmatique à recourir aux critères précédemment indiqués.
B- Critères de la mise en valeur des terrains urbains
Comme pour le domaine foncier rural, le législateur n’a pas défini la mise en valeur en milieu urbain. C’est plutôt le défaut de mise en valeur qui a été défini à travers la loi n° 71-340 du 12 juillet 1971 réglementant la mise en valeur des terrains urbains détenus en pleine propriété. L’article 3 de cette loi dispose que le défaut de mise en valeur « résulte soit de l’absence de tout investissement eu égard à l’emplacement du terrain et à sa valeur vénale, soit enfin de l’abandon des constructions réalisées » depuis cinq ans au jour de la procédure d’expropriation.
A contrario, il y a mise en valeur lorsque les investissements immobiliers réalisés répondent aux normes de rentabilité et de viabilité définies par les pouvoirs publics et reprises dans le cahier des charges liant l’Etat au concessionnaire.
C- Critères de la mise en valeur à des fins écologiques
Jusqu’ à la loi du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, l’Etat avait accordé la priorité à la mise en valeur des terres à des fins agricoles. D’où le slogan selon lequel « l’économie de la Côte d’Ivoire repose sur l’Agriculture ».
Il en résulte que seules les activités de production agricole au sens strict du terme étaient considérées comme synonyme de mise en valeur.
Dans un tel contexte caractérisé d’une part, par l’exploitation non durable des ressources forestières naturelles, d’autre part, par la course aux terres de culture, les activités de reforestation et de conservation de l’environnement ont été pendant les deux premières décennies de l’indépendance, reléguées au second plan.
Cette option de politique agricole a, à la longue entraîné une réduction drastique du couvert forestier ivoirien au point où, l’Etat a dû, à partir des années quatre-vingts, s’engager résolument dans une politique de gestion durable des ressources forestières.
Cette politique qui a pris forme à travers le plan directeur forestier 1988-2015 et la déclaration de politique forestière de 1999, s’est traduite au plan juridique par l’adoption du Code forestier du 14 juillet 2014, lequel contrairement à celui du 20 décembre 1965, met l’accent sur les activités de production forestière et de conservation de l’environnement.
Bien avant ce nouveau Code forestier et en vue de parvenir à une intégration des activités agricoles, d’une part, et des activités de reforestation d’autre part, l’Etat a adopté la loi portant réforme foncière du 23 décembre 1998. Cette loi a opéré du point de vue de leurs effets, un rééquilibrage entre la production agricole stricto sensu et la production forestière.
Il en résulte que la notion de mise en valeur ne se limite plus à l’activité agricole proprement dite ; elle prend en compte la conservation de l’environnement. En effet, l’enrichissement ou la constitution de forêts tout comme les jardins botaniques et zoologiques sont considérés par la réforme foncière du 23 décembre 1998 comme des opérations de préservation de l’environnement et donc de mise en valeur.
Au-delà des objectifs de gestion durable du patrimoine forestier ivoirien, cette reconnaissance de la mise en valeur à des fins écologiques a le mérite de mettre fin à un paradoxe : celle qui consistait à réserver les prérogatives foncières aux seuls auteurs de mise en valeur à des fins agricoles. Ainsi, la création d’une plantation de cacao ou de café équivalait à une mise en valeur ; ce qui n’était pas le cas pour une plantation de teck ou de gmelina.
Désormais, tout comme l’activité agricole, l’activité de reforestation ou de conservation de l’environnement peut conférer à son auteur la propriété foncière du terrain objet de la mise en valeur.
En somme, alors que dans le secteur agricole stricto sensu la mise en valeur exige au moins la réalisation de cultures, en matière de conservation de l’environnement, le simple maintien des lieux suffit à établir l’existence de la mise en valeur.
Dans cette optique, sans qu’une soit nécessaire de planter des essences forestières ou toute autre ressource ligneuse, la mise en défens, la protection d’un biotope contre toute forme de dégradation (feux de brousse, lutte contre le braconnage, etc.) en vue de sa régénération naturelle, peuvent être considérées comme des activités ou opérations de mise en valeur.
Il résulte des développements qui précèdent un double constat. En premier lieu, si pour les terres agricoles, la rentabilité de l’exploitation constitue un critère déterminant d’appréciation de la mise en valeur, pour les terres à vocation écologique, ce critère apparaît inopérant, car les bienfaits de la préservation de l’environnement ne peuvent toujours pas être évalués en termes économiques.
En second lieu, en ce qu’elle prend en compte le recours ou non à des techniques d’exploitation rationnelle, l’appréciation de la mise en valeur des terres objet d’un titre d’occupation apparaît plus rigoureuse que celle qui a cours pour les terrains régis par la coutume.
Alors que pour les terrains objet d’un titre d’occupation, l’usage de techniques rationnelles d’exploitation ou de densification de l’espace apparaît déterminant, pour les terrains coutumiers l’existence de cultures suffit pour constater la mise en valeur. Peu importe la rentabilité de ces cultures dès lors que celles-ci sont réalisées en conformité avec les usages coutumiers de la région concernée.
Sous-Section 2- MISE EN VALEUR ET PRÉROGATIVES FONCIÈRES
Facteur générateur de prérogatives foncières, la mise en valeur lorsqu’elle est conforme au cahier des charges et à la réglementation en vigueur donne naissance soit à un droit de propriété foncière (Paragraphe 1), soit à un droit d’usage sur la terre (Paragraphe 2).
Paragraphe 1- Mise en valeur et propriété foncière
Les solutions varient selon que la mise en valeur porte sur une terre objet d’une concession provisoire (A) ou sur une terre du domaine coutumier (B). Dans les deux cas, cependant, l’accès à la propriété foncière ne met pas fin à l’obligation de mise en valeur (C).
A- La mise en valeur des terres concédées à titre provisoire
Pour les terres déjà concédées à titre provisoire avant la réforme foncière du 23 décembre 1998, le constat de mise en valeur réalisé par le service chargé des affaires domaniales, donne accès à la propriété foncière. Ce principe comporte cependant trois exceptions. La première est liée à la superficie mise en valeur. En effet, quelque que soit la superficie mise en valeur, la propriété foncière n’est accordée que sur 12 hectares.
S’il y a un solde, celui-ci est donné en bail emphytéotique. Cette limitation de la superficie susceptible d’être concédée à titre définitif ne résulte pas d’un texte, mais d’une délibération de l’Assemblée Territoriale du 27 novembre 1948. Elle visait à limiter les accaparements abusifs des terres.
La deuxième limitation a trait à la nationalité de l’auteur de la mise en valeur. Car la propriété foncière qui est accordée au concessionnaire, après immatriculation du terrain, n’est réservée qu’aux personnes physiques ivoiriennes, à l’Etat et aux Collectivités publiques.
Il en résulte que les personnes physiques non-ivoiriennes et les autres personnes morales ne peuvent avoir accès à la propriété foncière. Elles ne peuvent bénéficier que d’un bail emphytéotique ou d’une location.
Enfin, la troisième limitation tient à l’emplacement du terrain mis en valeur. Ainsi, nonobstant la mise en valeur effectuée, les services compétents du Ministre chargé de la construction et de l’urbanisme peuvent demander qu’il ne soit accordé qu’un bail emphytéotique, lorsque le terrain se trouve dans une zone d’aménagement différée (ZAD).
B- La mise en valeur des terres du domaine coutumier
Si pour les terres déjà concédées à titre provisoire, la mise en valeur est en principe un moyen d’accès à la propriété foncière, il n’en va pas de même pour les terres du domaine coutumier.
Certes, comme l’indique le décret n° 99-594 du 13 octobre 1999, il est annexé au certificat foncier un cahier de charges mentionnant l’obligation de mise en valeur.
Mais nulle part, il n’est précisé comme c’est le cas pour les terres concédées à titre provisoire que cette mise en valeur doit précéder l’immatriculation de la terre au profit du détenteur de ce certificat foncier. Il est simplement indiqué que l’immatriculation est faite au nom du titulaire du certificat foncier s’il est admis par la loi portant réforme foncière à être propriétaire du domaine foncier rural.
Il en résulte que bien qu’elle ait été prévue à la charge du détenteur du certificat foncier, la mise en valeur d’un terrain du domaine coutumier n’est pas une condition d’accès à la propriété foncière. Il semble ici que le législateur ait voulu de cette façon, favoriser l’accès des titulaires de certificats fonciers à la propriété foncière. Au regard de la réglementation en vigueur, le détenteur légal d’un certificat foncier dispose d’un délai de 3 ans pour requérir l’immatriculation du bien foncier concerné.
À l’analyse, cette solution est en fait conforme au droit coutumier qui considère que ce n’est pas parce qu’une terre n’est pas mise en valeur qu’elle est sans propriétaire.
Ainsi, sonne le glas de la théorie des terres vacantes et sans maître, cette théorie qui avait permis la mainmise de l’Administration coloniale et ensuite de l’Etat ivoirien sur les terres régies par le droit coutumier.
En d’autres termes, en reconnaissant la propriété foncière coutumière à travers l’institution du certificat foncier, il a paru logique au législateur de 1998 de mettre fin au primat de la mise en valeur sur l'antériorité de l’occupation coutumière.
En milieu urbain, la volonté de l’Etat de faciliter l’accès à la propriété foncière, à travers la délivrance d’arrêtés de concession définitive (A.C.D) a également motivé l’abandon de l’exigence de la mise en valeur comme moyen d’y accéder.
En effet, la procédure d’accès à la propriété foncière urbaine telle que régie par les textes en vigueur, ne fait aucune référence à la mise en valeur. Au regard de cette procédure, pour l’obtention de l’arrêté de concession définitive, le demandeur ne doit fournir à l’autorité compétente que les pièces justificatives de son occupation foncière (lettre d’attribution, concession provisoire, etc.).
C- Le maintien de l’obligation de mise en valeur des terres appropriées
L’accès à la propriété foncière ne met pas fin à l’obligation de mise en valeur.
La loi du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural dispose à cet effet, à travers son article 20 que les propriétaires de terres autres que l’Etat, ont l’obligation de les mettre en valeur.
La même obligation est prévue pour les terrains urbains à travers la loi du 12 juillet 1971 dont l’article premier dispose que « tout possesseur d’un titre de propriété foncière urbaine est astreint à la mise en valeur et au maintien en état de conservation de la concession objet du titre ».
Les dispositions précédentes peuvent surprendre au regard du caractère absolu de la propriété telle que définie par le Code civil.
En effet, à travers, son article 544, Le Codé civil affirme le caractère absolu de la propriété des biens. En d’autres termes, le propriétaire a toute latitude de disposer de son fonds de terre.
En assujettissant, sous peine de sanction ou de contrainte, le propriétaire foncier à une obligation de mise en valeur, le législateur ivoirien marque sa volonté d’accorder la priorité à la fonction socio-économique de la terre au détriment des privilèges découlant de son appropriation.
Cette option, qui transparaît dans la législation foncière de plusieurs pays africains, vise à éviter le gel stérile des terres et à favoriser subséquemment l’accroissement de la production agricole.
Paragraphe 2- Mise en valeur et droit d’usage de la terre
L’hypothèse de la mise en valeur comme facteur générateur d’un droit d’usage ne se conçoit que pour les terrains non immatriculés. Sur ce point, les solutions varient selon que la mise en valeur est antérieure (A) ou postérieure (B) à la réforme foncière du 23 décembre 1998.
A- Avant la réforme foncière du 23 décembre 1998
C’est le lieu de rappeler qu’en vue d’amener les paysans à régulariser leur occupation foncière en s’adressant à l’Administration du domaine, le défunt décret du 16 février 1971 indiquait déjà que toute occupation de terre pour être légale, doit être justifiée par la possession d’un titre d’occupation délivré par l’autorité compétente.
Mais en pratique, peu de propriétaires fonciers coutumiers ont eu recours aux procédures domaniales et foncières. Cette réticence résulte du fait que ceux-ci se considérant déjà comme propriétaires des terres qu’ils occupent, n’éprouvent guère le besoin de recourir à une quelconque procédure administrative nécessitant des démarches fastidieuses et onéreuses.
Mieux, ils se sont toujours opposé à ce que les allogènes qui occupent leurs terres aient recours à ces procédures. Pour toutes ces raisons, peu de paysans disposent d’un titre.
Cette absence de titres d’occupation favorise l’insécurité foncière et est en partie à l’origine des conflits fonciers opposant les détenteurs coutumiers de la terre aux auteurs de mise en valeur. Tandis que les premiers revendiquent la propriété coutumière de la terre, les seconds ont toujours excipé des prérogatives foncières résultant de la mise en valeur.
C’est dans un tel contexte que le premier Chef de l’Etat, dans le but de favoriser la mise en valeur des terres avait pu déclarer que « ce qui a été mis en valeur revient à celui qui a créé cette valeur ».
Autrement, dit (c’est le sens que véhiculera le langage courant), la terre appartient à celui qui la met en valeur. Si cette déclaration a permis l’essor des cultures pérennes d’exportation, sources de devises pour le pays, elle a en revanche accentué les antagonismes entre détenteurs coutumiers de la terre et allogènes.
Du point de vue juridique, cette déclaration du Chef de l’Etat n’avait que valeur de simple directive. Mais, interprétant cette déclaration du Chef de l’Etat, la jurisprudence a pu avant l’avènement de la réforme foncière du 23 décembre 1998, reconnaître un droit d’usage aux auteurs de mise en valeur des terres coutumières.
D’où le mécontentement des propriétaires fonciers coutumiers qui craignaient à juste titre d’être dépossédé de leurs terres au profit des allogènes et allochtones.
Ce mécontentement pouvait emprunter soit la forme d’actes de destruction des mises en valeur réalisées par les nouveaux occupants, soit d’opposition farouche à l’application des décisions de Justice défavorables aux propriétaires coutumiers.
B- Après la réforme foncière du 23 décembre 1993
Face au rejet du primat de la mise en valeur par les populations autochtones, le législateur de 1998 a dû reconnaître de jure la propriété foncière coutumière. II en résulte que désormais, la mise en valeur d’un terrain coutumier n’est génératrice de droit d’usage que si son auteur a bénéficié de l’accord du détenteur coutumier.
Cet accord peut résulter d’une location consentie par le titulaire d’un certificat foncier.
Mais à défaut d’un contrat de location, l’accord du détenteur coutumier peut être établi par tout autre moyen de preuve. Une fois que cet accord est établi, l’auteur de la mise en valeur bénéficie d’un droit d’usage.
Ce droit d’usage consiste en un droit de culture et de jouissance à caractère personnel qui ne peut être cédé.
Si cette solution, qui s’inscrit dans la logique de la reconnaissance de la propriété foncière coutumière, est compréhensible pour les mises en valeur réalisées postérieurement à la réforme foncière du 23 décembre 1998, quid des mises en valeur antérieures effectuées sur les terrains coutumiers ?
Sur cette question, la réglementation en vigueur dispose que la location entre le détenteur du certificat foncier et l’auteur de la mise en valeur doit se conformer aux clauses et conditions du bail emphytéotique.
Autrement dit, l’auteur de la mise en valeur devrait bénéficier des privilèges reconnus à l’emphytéote. Mais pour bénéficier de ce bail, l’auteur de la mise en valeur doit être de bonne foi.
Ainsi donc, alors que l’auteur d’une mise en valeur effectuée de bonne foi, avant la réforme foncière de 1998, sur un terrain objet d’un certificat foncier délivré ultérieurement, peut bénéficier d’un contrat établi aux clauses et conditions du bail emphytéotique, l’auteur d’une mise en valeur effectuée après la réforme foncière de 1998 suite à l’accord du titulaire d’un certificat foncier ne peut se prévaloir que d’un simple droit personnel de jouissance.
La reconnaissance de droits réels conférés sur la base du certificat foncier trouve son fondement dans la volonté de l’Etat de tenir compte des nombreuses mises en valeur effectuées antérieurement à la réforme foncière du 23 décembre 1998 par des occupants qui n’ont pas la qualité de propriétaires fonciers coutumiers.
Si cette solution, qui s’apparente à un compromis, permet de protéger ces occupants dont certains ont réalisé des cultures pérennes (café, cacao, hévéa, etc.), elle prive, pendant une longue période (au moins 18 ans), les propriétaires coutumiers même titulaires d’un même titre de propriété, de la jouissance de leur bien. Dans ces conditions, si l’utilisation du bail emphytéotique peut se concevoir pour l’Etat, il n’est pas évident, qu’elle convienne aux particuliers dont les contraintes sont naturellement différentes.
B- L’impôt sur le revenu foncier
B- L’institution de la fiscalité foncière rurale à travers la réforme foncière du 23 décembre 1998
Section 2- LA FISCALITÉ FONCIER
L’impôt est le prélèvement obligatoire et sans contrepartie directe effectué par l’Etat ou les collectivités locales, et destiné à subvenir à leurs dépenses publiques et à celles de certains autres organismes publics ou établissements publics vocation territoriale.
En vertu de la Constitution, c’est la loi qui fixe l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature.
En la matière, les textes de référence sont essentiellement le Code général des impôts et les lois des finances. Si la fiscalité foncière urbaine (paragraphe 1) est largement réglementée par ces textes, tel n’est pas le cas de la fiscalité foncière rurale (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : La fiscalité foncière urbaine
La fiscalité foncière urbaine s’applique aux immeubles urbains. Sont considérés comme des immeubles urbains les « terrains situés dans l’étendue d’une agglomération déjà existante ou en voie de formation et compris dans les limites des plans de lotissement régulièrement approuvés ».
Cette définition vise également les terrains non bâtis qui situés en dehors du périmètre des agglomérations, sont destinés à l’établissement de maisons d’habitation, factoreries, comptoirs avec leurs aisances et dépendances, lorsque lesdites constructions ne se rattachent pas à l’exploitation agricole ».
Les immeubles ainsi définis sont passibles de l’impôt foncier et étaient avant le 1er janvier 2008 frappés d’une multitude d’impositions.
Dans le but de simplifier et de moderniser le système fiscal, la loi de finances pour la gestion 1992 avait déjà substitué à ces nombreuses impositions deux principales contributions, à savoir la contribution foncière sur les propriétés bâties et la contribution foncière sur les propriétés non bâties.
Cependant, la surtaxe foncière des propriétés insuffisamment bâties avait été maintenue. Mais en pratique, cette surtaxe était quasiment tombée en désuétude.
En effet, les propriétés étant imposées soit au titre de la contribution foncière sur les propriétés bâties, soit au titre de la contribution foncière sur les propriétés non bâties, le maintien de la surtaxe foncière semblait superfétatoire. D’où sa suppression par la loi des finances pour la gestion 2004.
Par ailleurs, en conformité avec la réforme de l’impôt foncier de 2007 qui a redimensionné les contributions foncières sur les propriétés, le Code Général des impôts prévoit deux principaux types d’impôt qui sont d’une part, l’impôt sur le patrimoine foncier (A), et d’autre part, l’impôt sur le revenu foncier (B) auxquels s’ajoutent des prélèvements et taxes assimilées (C).
A- L’impôt sur le patrimoine foncier
L’impôt sur le patrimoine foncier est lié au droit de propriété. Le taux d’imposition varie selon le niveau de mise en valeur ou de rentabilité de l’immeuble concerné.
Pour les immeubles bâtis et non bâtis productifs de revenus le taux d’imposition est de 11 % de leur valeur locative. Il est de 15 % pour les immeubles appartenant aux personnes morales et aux entreprises, affectés à leurs activités et de 4 % dans les cas suivants :
- une seule habitation occupée par le propriétaire à titre d’habitation principale ;
- une seule résidence secondaire à usage personnel improductive de revenus fonciers ;
- les immeubles bâtis restant vacants pendant 6 mois consécutifs au cours d’une même année ;
Des exonérations temporaires ont été accordées pour les immeubles bâtis appartenant à certaines entreprises, en tenant compte des contraintes liées au conflit armé de 2011, de leur secteur d’intervention et du caractère social de leur affectation.
Pour les immeubles urbains non bâtis improductifs de revenus, l’impôt est assis sur la valeur vénale des terrains non bâtis au premier janvier de l’année d’imposition.
Il faut entendre par valeur vénale, la valeur de l’immeuble eu égard à sa situation présente et au prix que l’on tirerait de sa vente.
La valeur vénale des terrains situés à l’intérieur d’une agglomération est fixée pour une période d’imposition de trois (3) ans, au cours du 2ème trimestre de l’année précédant ladite période par des commissions communales mises en place par arrêté du Ministre chargé des finances.
Mais lorsque le terrain est situé en dehors d’une agglomération, le Code Général, des impôts prévoit deux méthodes de calcul.
La première consiste à fixer la valeur vénale par voie de comparaison au moyen d’actes translatifs de propriété des terrains imposables ou des terrains voisins.
La seconde qui découle de l’impossibilité d’utilisation de la première, est faite par voie d’estimation directe.
Qu’ils soient situés ou non à l’intérieur d’une agglomération, les immeubles urbains non bâtis sont imposés à 1, 5 % de leur valeur vénale, à l’exception des immeubles qui sont l’objet d’une exemption permanente ou temporaire accordée par le Code Général des Impôts.
Sont imposables à l’impôt sur le patrimoine foncier des propriétés bâties le propriétaire ou le possesseur au premier janvier de l’année d’imposition, l’usufruitier, l’emphytéote et le preneur de bail à construction. Pour les propriétés non bâties, sont concernés, le propriétaire, le concessionnaire le détenteur d’un droit de superficie, l’usufruitier et l’emphytéote.
Pour le recouvrement de l’impôt sur le patrimoine foncier, les propriétaires sont tenus chaque année de souscrire une déclaration au service d’assiette des impôts au lieu de situation de l’immeuble, déclaration qui doit se faire, pour les propriétaires personnes physiques, entre le 1er octobre et le 15 novembre de chaque année, et pour les propriétaires personnes morales, au plus tard le 31 janvier.
À cet effet, le débiteur légal de l’impôt peut bénéficier de mesures d’assouplissement et d’allègement lui permettant de payer ses impôts en plusieurs tranches.
Mais il peut arriver que le débiteur légal ne puisse être atteint. Dans ce cas, l’impôt est exigible de tout locataire ou sous locataire jusqu’à concurrence de la somme due par lui au débiteur légal.
En vue de renforcer la politique de décentralisation territoriale et technique de l’Etat, le produit de l’impôt sur le patrimoine foncier est affecté d’une part, aux Collectivités territoriales, d’autre part aux organismes chargés de l’assainissement et du drainage des villes, de la gestion et du traitement des ordures ménagères.
B- L’impôt sur le revenu foncier
L’impôt sur le revenu foncier est établi annuellement sur le revenu foncier des propriétés bâties telles que maisons, fabriques, manufactures, usines et en général, tous les immeubles construits en maçonnerie, fer ou en bois fixés au sol à demeure. À celles-ci, s’ajoutent les terrains non cultivés utilisés à des fins commerciales ou industrielles (chantiers, lieux de dépôt de marchandises et autres emplacements de même nature).
Sont exonérés de l’impôt sur le revenu foncier les immeubles bâtis énumérés par le Code Général des impôts, en son article 151. Il s’agit principalement des immeubles bâtis appartenant à l’Etat, aux Collectivités publiques ; des immeubles bâtis à caractère social ou sportif lorsqu’ils sont improductifs de revenus.
243. L’impôt sur le revenu foncier est calculé sur la base de la valeur locative de l’année précédente des propriétés mises en location, en tenant compte le cas échéant, de la valeur locative des sols, des bâtiments de toute nature et des terrains formant une dépendance indispensable et indirecte des constructions concernées.
La valeur locative correspond au prix que le propriétaire retire de l’immeuble lorsqu’il le donne à bail, ou, s’il l’occupe lui-même, celui qu’il pourrait en tirer en cas de location.
Le taux de l’impôt sur le revenu foncier est fixé à 4 % de la valeur locative des immeubles productifs de revenus. Cet impôt est payé suivant les cas, par le propriétaire, le possesseur, l’usufruitier, l’emphytéote, le locataire du bail à construction ou le bailleur lorsque celui-ci perçoit un loyer.
L’impôt sur le revenu foncier est recouvré suivant les mêmes modalités que l’impôt sur le patrimoine foncier. Cependant, à la différence de l’impôt sur le patrimoine foncier, le produit de l’impôt foncier sur le revenu est reversé intégralement au budget de l’Etat.
C- Les taxes foncières
Ces taxes sont composées d’une part, de la taxe de voirie, d’hygiène et d’assainissement d’autre part, de la taxe d’habitation (article 305 à 309 du Code Général des Impôts).
La taxe de voirie, d’hygiène et d’assainissement est due par les propriétaires exonérés de l’impôt sur le revenu foncier et de l’impôt sur le patrimoine foncier des propriétés bâties, les représentations diplomatiques et assimilées et les entreprises bénéficiaires des avantages du Code des investissements et autres Codes particuliers.
La base d’imposition est déterminée sur la base de la valeur locative des immeubles. Quant au taux d’imposition, il est de 2 %.
Le produit de la taxe de voirie, d’hygiène et d’assainissement est affecté à l’organisme chargé de la gestion des ordures ménagères.
Quant à la taxe d’habitation, elle est assise sur les propriétés bâties passibles de l’impôt foncier à un taux forfaitaire de 20 000 francs CFA par an.
Elle est due par les personnes physiques ou morales occupant les immeubles d’habitation ou professionnels en qualité de propriétaires ou locataires. Sont exonérés de cette taxe, les immeubles exemptés de l’impôt sur le revenu foncier et de l’impôt sur le patrimoine foncier de même que les habitations à loyer modéré.
Les prélèvements et taxes assimilées sont perçus dans les mêmes conditions et suivant les mêmes procédures, sanctions et sûretés que l’impôt sur le revenu foncier et l’impôt sur le patrimoine foncier.
Il résulte de ce qui précède que la fiscalité foncière urbaine vise le bien foncier à travers soit sa valeur locative, soit sa valeur vénale.
Mais il ne suffit pas de fixer l’assiette et le taux de l’impôt ; il faut aussi le recouvrer pour favoriser l’amélioration des conditions de fonctionnement des services publics.
Or, au regard de l’ensemble des recettes fiscales perçues annuellement, le niveau de recouvrement de l’impôt foncier reste encore faible selon les autorités compétentes (Direction Générale des Impôts).
Paragraphe 2 : La fiscalité foncière rurale
La fiscalité foncière rurale a été une ressource importante pour le budget de plusieurs pays (Egypte, Japon, Inde, Turquie, Chili, Corée Equateur, etc.).
Aujourd’hui encore, elle contribue dans certains des pays précités à la satisfaction des besoins collectifs locaux des populations rurales.
Confronté aux contraintes
Socio-économiques d’une fiscalisation du foncier rural (A), le législateur ivoirien a dû se résoudre à instituer une imposition des terres rurales (B).
A- Les contraintes à la fiscalité foncière rurale
Comme tous les Etats d’Afrique subsaharienne l’Etat ivoirien a toujours éprouvé une certaine réticence à prélever un impôt foncier en milieu rural. Bien souvent, pour financer le développement économique, il a plutôt opté pour l’imposition des exploitations agricoles. Plusieurs raisons expliquent cette réticence à une véritable imposition foncière.
Il y a d’abord la volonté des pouvoirs publics de ne pas accabler davantage les populations paysannes dont les revenus sont déjà faibles.
En effet, créer un impôt foncier rural qui s’ajouterait aux taxes à l’imposition des exploitations agricoles pourrait grever lourdement les efforts de production de ces populations.
Ensuite, l’institution d’un impôt foncier en milieu rural implique que la propriété des terrains ruraux soit établie et enregistrée au livre foncier. Or bien souvent, non seulement les terrains ruraux ne sont pas immatriculés, ils sont l’objet de droits coutumiers collectifs et hiérarchisés qui rendent difficiles leur intégration à la réglementation foncière.
En fait, il ne s’agit pas seulement de mesurer ces terrains à la chaîne d’arpenteur, mais d’interpréter les données d’un droit coutumier souvent complexe et auquel sont attachées les communautés rurales.
Mais bien que difficile à mettre en œuvre, l’impôt foncier rural est devenu une nécessité à laquelle l’Etat a voulu répondre en commençant par le cadastrage des terrains ruraux. Mais si en milieu urbain, notamment à Abidjan, le cadastre a connu une application effective ; en milieu rural, la réalité est différente en raison de l’instabilité des droits fonciers coutumiers.
En effet, le cadastre foncier notamment suppose que les propriétés foncières soient établies, délimitées et stabilisées ; ce qui n’est pas le cas en milieu rural.
À défaut du cadastre, l’Etat a mis en œuvre à partir de 1988 le plan foncier rural, lequel constitue en réalité un palliatif ou un pis-aller.
Car, à la différence du cadastre, le plan foncier rural ne porte pas sur des parcelles délimitées et précises sur lesquelles s’exercent des droits de propriété. Par ailleurs, les implications juridiques des premiers résultats obtenus à travers le plan foncier rural n’ont pas été définies par l’Etat, nonobstant une étude réalisée à cet effet. Ce qui rend difficile, pour l’instant, la prise en compte de ces résultats par la réglementation foncière.
Malgré toutes ces contraintes, le législateur a opté pour une fiscalisation du foncier rural à travers la réforme foncière du 23 décembre 1998.
B- L’institution de la fiscalité foncière rurale à travers la réforme foncière du 23 décembre 1998
Aux termes de la loi du 23 décembre relative au domaine foncier rural (article 24), « Les collectivités et les particuliers propriétaires de terres rurales sont passibles de l’impôt foncier rural tel que fixé par la loi ».
Mais le législateur n’est pas allé jusqu’au bout de sa logique, car jusqu’ici l’assiette, le taux et les modalités de cette imposition n’ont guère été définis.
Dans la mesure où le contribuable doit logiquement être recherché à travers l’exercice du droit de propriété, il convient alors de se demander si l’imposition prévue s’applique seulement aux titulaires de titres fonciers ou s’il faut l’étendre aux titulaires de certificats fonciers.
La question se pose d’autant plus que la réforme foncière de 1998 dispose en son article 4 que « la propriété d’une terre du domaine foncier rural est établie à partir de l’immatriculation de cette terre au registre foncier et en ce qui concerne les terres du domaine coutumier par le certificat foncier ».
Faut-il en matière d’imposition se limiter à la propriété immatriculée ou inclure la propriété certifiée qui en réalité est proche de la propriété au sens du Code civil ?
Si au plan juridique le principe de l’imposition des terres objet d’un certificat foncier est admissible, il y a lieu de craindre qu’un tel prélèvement ne produise des effets pervers en dissuadant les populations paysannes à demander le certificat foncier.
En effet, dans la mesure où la loi du 23 décembre 1998 ne soumet pas à imposition les détenteurs de simples droits d’usage sur la terre, ceux-ci pourraient être tentés de demeurer dans l’immobilisme. Or, dans le cadre du processus de sécurisation foncière, il-est primordial que les terres du domaine coutumier qui représentent près de 98 % du domaine foncier, puissent accéder à la propriété immatriculée.
En ce qui concerne le taux d’imposition des propriétés foncières rurales, ils devraient logiquement être moins élevés que ceux pratiqués en milieu urbain, eu égard au faible niveau de vie des populations paysannes. Mais plus que les taux d’imposition, la fixation de la base d’imposition apparaît déterminante. Sur ce point, l’Etat a le choix entre d’une part, le critère de la valeur vénale et d’autre part, le critère de la superficie.
Le premier présuppose l’existence d’un véritable marché du foncier rural. Quant au second, il peut être utilisé pour favoriser une exploitation rationnelle des terrains ruraux. En effet, une base d’imposition fondée sur le critère de la superficie obligerait les propriétaires de grands terrains à les rentabiliser ou à les céder pour réduire la pression fiscale.
Ce qui dans le contexte actuel serait de bonne augure, car l’on s’achemine vers une insuffisance des terres de culture alors que seulement 10 % environ du domaine foncier est mis en valeur. Dans le Sud-ouest de la Côte d'Ivoire par exemple, il a été recensé en 1983, 238 962 hectares de jachères improductives, soit près de 60 % du domaine agricole de cette région.
À l’examen des données chiffrées, il ressort que 248 concessions définitives seulement, ont pu être délivrées par l’Etat contre 817 certificats fonciers.
En termes de pourcentage de terrains immatriculés, sur une superficie du domaine foncier rural évaluée à 23 000 000 d’hectares, 460 000 hectares seulement ont été immatriculés, soit 2 %. Par ailleurs, la taxe annuelle due au titre du bail emphytéotique reste très modique.
Il en résulte que quels que soit l’assiette, le taux et la base d’imposition choisis par l’Etat, la moisson fiscale risque pour l’instant d’être bien faible en milieu rural.
Mais loin d’être dissuasif, ce constat doit au contraire amener l’Etat à accélérer le processus d’immatriculation des terres rurales. Il s’agit de favoriser non seulement la sécurité foncière, mais aussi la capitalisation du fonds de terre.
TITRE II : LES TRANSMISSIONS DES DROITS FONCIERS
La terre peut être transmise par son titulaire de son vivant. On parle de transmission entre vifs ou cessions de terres (Chapitre 1). Elle peut aussi être transmise à cause de mort dans le cadre d’une succession (chapitre 2).
CHAPITRE I : LES TRANSMISSIONS ENTRE VIFS OU CESSIONS DES TERRES
Il y existe deux types de transmission d’un droit entre vifs ou cessions : Les cessions volontaires (section 1) et les cessions forcées (section 2).
Session 1- LES CESSIONS VOLONTAIRES DES TERRES
Les cessions volontaires de terres ont lieu sous forme de conventions entres les parties. Les conventions de cession foncière affectent essentiellement la forme d’une donation ou d’une vente. Conformément aux dispositions du Code civil (article 1582), est ici, qualifié de vente le transfert de propriété d’une terre contre le versement d’un prix.
Quant à la donation, c’est le contrat par lequel une personne (le donateur) transfère immédiatement et irrévocablement avec intention libérale, la propriété d’un bien foncier à un autre (le donataire) qui l’accepte en contrepartie (C.cìv. articles 893 et 931).
Les conventions de cession foncière portent soit sur les terres appropriées (paragraphe 1), soit sur les terres non appropriées (paragraphe 2). Dans les deux cas, elles sont réalisées sur un marché foncier qui se caractérise par son opacité et son inorganisation (paragraphe 3).
Paragraphe 1- La cession des terres appropriées
L’appropriation ici revêt une double acception : dans une première approche, elle vise les terres immatriculées et correspond à la propriété immatriculée (A). Dans une seconde approche, elle vise essentiellement les terres rurales objet d’un certificat foncier, c’est la propriété certifiée (B).
Tandis que l’immatriculation confère la propriété au sens de la réglementation foncière, la certification consacre la propriété coutumière, une propriété assimilable à la propriété au sens civiliste du terme.
A- La cession des terres objet d’un titre de propriété
Par titre de propriété foncière, il faut entendre les documents de propriété délivrés après immatriculation du bien foncier (titre foncier, arrêté de concession définitive).
La cession des terres objet d’un titre de propriété est assujettie à une double condition.
La première condition a trait à la forme de l’acte qui doit être notariée (1).
La seconde concerne la publication au livre foncier (2). Enfin, pour les terres rurales, le cessionnaire doit remplir la condition de nationalité résultant de la réforme foncière de 1998 (3).
1- L’exigence de la forme notariée
La cession des terres immatriculées est régie par la loi de finances n° 70-209 du 20 mars 1970. Aux termes de l’article 8 (alinéa 2) de cette loi, « tous faits, conventions ou sentences ayant pour objet de constituer, transmettre, déclarer, modifier ou éteindre un droit réel, d’en changer le titulaire ou les conditions d’existence, tous baux d’immeubles excédant trois années, toutes quittances ou cessions d’une somme équivalente à plus d’une année de loyers ou fermage non échu, doivent, en vue de leur inscription, être constatés par actes authentiques sous peine de nullité absolue.
Ils ne peuvent être authentifiés par le dépôt au rang des minutes d’un notaire ».
Cette disposition n’est pas nouvelle, car le décret n° 64-164 du 16 avril 1964 portant interdiction des actes sous seing privé en avait déjà posé le principe sans toutefois préciser la sanction correspondante.
Il résulte de ce qui précède que toute cession de terre immatriculée doit avoir la forme notariée sous peine de nullité. Cette exigence de la forme notariée ne concerne pas la cession des terres non immatriculées. Sur ce point, la jurisprudence est constante.
Ainsi, la juridiction suprême a pu juger que la donation en jouissance de deux portions de forêt en friche ne peut s’analyser en une mutation immobilière, qu’il n’est donc pas nécessaire que cette convention revête une forme notariée.
La Cour d’Appel de Daloa va dans le même sens en décidant dans plusieurs litiges fonciers que la loi de finances de 1970 qui impose la forme notariée pour toute transaction immobilière, n’est pas applicable aux cessions de terres coutumières faute de titre foncier.
2- La publication au livre foncier
La cession d’une terre immatriculée doit faire l’objet d’une publication au livre foncier.
Cette publicité est fondamentale. D’une part, elle vise à informer les tiers et à leur rendre opposable la cession réalisée. D’autre part, elle constitue un instrument de création et de transfert de droits réels.
Autrement dit, le droit de propriété de l’acquéreur ne résulte pas uniquement de l’échange de consentement des parties, elle tire aussi son fondement de la formalité de l’immatriculation.
C’est pourquoi, en ce qu’ils ne constatent que l’accord des parties, les actes de cession foncière passés par devant notaire ne peuvent à eux seuls conférer la propriété au sens de la réglementation foncière.
La Cour d’Appel de Daloa a pu ainsi décider que « l’acte notarié n’est pas un titre de propriété et ne saurait en aucune manière s’y substituer. Ce document ne fait que donner à la transaction immobilière une solennité du fait de son établissement par devant un officier ministériel en application des dispositions de l’art. 8 de la loi de finances de 1970. Dès lors, pour un terrain qui fait l’objet d’un lotissement et qui de ce fait échappe désormais au domaine foncier rural, seule l’immatriculation ou à tout le moins une lettre d’attribution permet de justifier des droits sur les lots ».
De ce qui précède, il résulte qu’entre acquéreurs successifs du même terrain, est préféré non pas le premier acquéreur, mais celui qui a inscrit le premier son droit au livre foncier. Sans purger le vice dont l’acte pourrait être atteint, l’inscription au livre foncier consolide donc le droit de propriété de l’acquéreur ou du donataire ; elle rend ce droit opposable aux tiers.
Pour favoriser la publicité des actes de cession foncière, la loi de finances du 31 décembre 1968 (article 17) fait obligation aux notaires, greffiers, huissiers et autorités administratives de faire publier ces actes dans un délai de trois mois, indépendamment de la volonté des paires.
Dans le cas d’une donation faite à des mineurs, à des interdits, à des collectivités ou des établissements publics, la publication sera faite à la diligence des personnes habilitées à accepter pour le compte des donataires.
3- La nationalité du cessionnaire
La loi du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural dispose en son article premier que seul l'Etat, les Collectivités Publiques et les personnes physiques ivoiriennes sont admises à être propriétaires. Il en résulte que d’une part, les personnes physiques non ivoiriennes, d’autre part, les personnes morales, quelle que soit leur nationalité, ne peuvent être cessionnaires de terres immatriculées.
B- La cession des terres objet d’un certificat foncier
Aux termes du défunt décret n° 71-74 du 16 février 1971 relatif aux procédures domaniales et foncières, « les droits sur l’usage du sol, dits droits coutumiers sont personnels à ceux qui les exercent et ne peuvent être cédés à quelques titres que ce soit ».
Le même texte précisait que nul ne pouvait se porter cessionnaire des desdits droit sur l’ensemble du territoire de la république. Il s’en suivait que les cessions coutumières de terres rurales étaient logiquement frappées de nullité. Mais les auteurs de ces cessions s’en souciaient peu ; ils ne se sentaient pas concernés par cette sanction, car ils étaient convaincus du bien-fondé de leurs droits sur les terres objet de la cession.
Même si l’Administration ne jugeait pas nécessaire d’invoquer la nullité de ces cessions, le malaise n’en demeurait pas moins réel. Entre le droit et la réalité le fossé était bien trop large pour espérer mettre fin aux cessions coutumières en brandissant la menace d’une nullité qui apparaissait vaine.
Il faudra attendre la réforme foncière du 23 décembre 1998 pour dénouer ce nœud gordien. La solution est énoncée par l’article 17 de cette loi qui dispose que le certificat foncier peut être cédé par acte authentifié par l’Administration.
Il apparaît donc que si le détenteur du certificat foncier est libre de céder sa parcelle de terre, il doit néanmoins y procéder par devant l’Administration. Ce qui permet de dire que l’intervention de l’Administration vise moins à autoriser la cession qu’à la formaliser. Il s’agit, à travers l’acte administratif d’authentification, de remédier à l’absence d’intervention du notaire dans la cession des certificats fonciers.
Conformément à la réglementation en vigueur, la cession est déclarée par les deux parties concernées au Directeur départemental de l’Agriculture qui prépare alors un nouveau certificat foncier qu’il soumet à la signature du préfet du Département. Le nouveau titulaire n’entre en possession de son certificat foncier qu’après annulation du premier.
Paragraphe 2- La cession des terres non appropriées
Les terres non appropriées regroupent celles qui sont encore sous le régime du droit coutumier ou celles n’ayant pas encore fait l’objet d’un titre de propriété.
Elles renferment la quasi-totalité des terres domaniales comprenant les terres du domaine coutumier et les terres ayant fait l’objet d’attributions ou de concessions provisoires sous diverses formes (permis d’occuper, lettre d’attribution, concessions provisoires pures et simples, concessions provisoires sous réserve des droits des tiers, etc.).
La cession des terres non appropriées a lieu bien souvent en marge des procédures foncières en vigueur. Ce peu de recours aux procédures légales (A) a favorisé une insécurité foncière généralisée dont l’expression la plus visible est la prolifération des conflits fonciers (B).
De toute évidence, la cession des terres non appropriées devrait obéir aux procédures domaniales et foncières en vigueur. Le respect de ces conditions est la condition sans laquelle la sécurité foncière serait une vue de l’esprit.
Pour les terres rurales, la première étape vers cette sécurité foncière est le certificat foncier. Mais la réalité est largement en deçà des résultats escomptés. C’est le lieu de rappeler que depuis l’entrée en vigueur de la loi du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, très peu de certificats fonciers ont pu être délivrés.
Il est clair que les tenures coutumières occupent encore le terrain de la résistance. Dans ces conditions, il n’est pas surprenant que les cessions coutumières continuent à prospérer en milieu rural.
La situation n’est guère différente en milieu urbain.
En ce qui concerne les cessions réalisées avant la loi du 23 décembre 1998, elles n’avaient aucune valeur juridique, et cela, à plusieurs titres.
D’abord, aux termes du décret n° 71-74 du 16 février 1971 relatif aux procédures domaniales et foncières, « les droits sur l’usage du sol, dits droits coutumiers sont personnels à ceux qui les exercent et ne peuvent être cédés à quelques titres que ce soit ».
Le même texte précisait que nul ne pouvait se porté cessionnaire desdits droits sur l’ensemble du territoire de la République. Ensuite, avant le décret du 16 février précité, et à défaut de la promulgation du code domanial et foncier de 1963, la jurisprudence considérait de façon constante que les terres non immatriculées appartiennent à l’Etat qui de ce fait, était le seul habilité à céder des droits sur lesdites terres.
Il résulte de ce qui précède que les cessions coutumières réalisées avant la loi du 23 décembre 1998 étaient frappées de nullité. Mais pour éviter les préjudices pouvant découler de cette situation, le décret n° 99-594 du 13 octobre 1999 a prévu au profit des occupants cessionnaires une location aux clauses et conditions du bail emphytéotique.
Ce bail est consenti par l’Etat sur la demande écrite du titulaire du certificat foncier.
À l’analyse, en milieu rural et surtout en milieu urbain ou péri-urbain, un grand nombre de pratiques foncières contemporaines portant sur les terres non appropriées ne sont en réalité ni purement “traditionnelles”, ni purement “modernes” et légales.
Parfois qualifiées “d’intermédiaire “, c’est pratiques sont métissées et elles s’épanouissent “à l’ombre du droit moderne“ ou encore en marge des lois de l’Etat.
Ne se conformant pas aux procédures formelles du droit positif, ces pratiques (ventes, donations, etc.) qui semblent ignorer les lois sont cependant tolérées et par l’administration.
C’est là une adaptation qui permet à l’administration, en particulier en milieu urbain ou péri-urbain de répondre à la forte demande en habitats de la population sans être obligé de réaliser en masse des purges de droit coutumier qui ressembleraient fort à des expropriations pour cause d’utilité publique.
B- Une insécurité source de conflits fonciers
Les incertitudes liées à la circulation des terres affectent négativement la sécurité des transactions foncières et débouchent sur des conflits récurrents, parfois graves entre les acteurs concernés (Particuliers, Administration, Villages, etc).
Ces conflits, qui constituent une menace pour la cohésion sociale, affectent plusieurs formes, conflits de limites, conflits de superposition, conflits entre particuliers et administration forestière, etc.
Le litige foncier le plus récurrent en zone urbaine est celui de la vente multiple d’un même terrain.
Tous ces litiges tendent dans un premier temps à trouver un règlement à l’amiable.
Ainsi, dans le cas d’une double vente du fait de l’administration, il arrive que l’administration locale propose un autre terrain à l’un des deux acquéreurs.
Il en est de même pour les détenteurs d’attestation villageoise. Lorsque la vente multiple est admise par la notabilité villageoise, il est fréquent que la famille du vendeur (si elle possède encore des lots) propose aux victimes des lots de rechange. Mais quand aucune solution n’est trouvée à l’amiable, l’affaire aboutit à la justice.
L’insécurité qui caractérise les transactions foncières n’a pas favorisé jusqu’ici l’émergence d’un marché foncier fiable. En fait, aussi bien en milieu rural qu’en milieu urbain, la terre est au centre d’enjeux multiples qui ont donné lieu à l’émergence de marchés fonciers informels.
SECTION 2- LES CESSIONS FORCÉES L’EXPROPRIATION POUR CAUSE D’UTILITÉ PUBLIQUE
Au regard du Code civil, un propriétaire ne pouvait être privé de son droit que dans des cas tout à fait exceptionnels et au profit des personnes morales publiques représentant des intérêts généraux de la collectivité. L’article 545 du Code civil dispose sur ce point que « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité ».
En matière foncière, cette disposition a pris forme à travers le décret du 26 novembre 1930 réglementant l’expropriation pour cause d’utilité publique. Certes, le droit en vigueur a aussi étendu les cas de cession forcée de la propriété au profit des personnes physiques (cession de mitoyenneté au profit d’un voisin, saisie des biens d’un débiteur) ; Mais ici, l’accent sera mis sur l’expropriation pour cause d’utilité publique en ce qu’elle fait l’objet d’une réglementation spécifique.
L’utilité publique est le but que doit poursuivre l’expropriation ; c’est une notion qui n’a cessé de s’étendre sous l’influence de la transformation du rôle de l’État et de son intervention de plus en plus profonde dans la vie économique et sociale de la nation.
La loi ne donne aucune définition de l’utilité publique pouvant justifier le recours à l’expropriation.
C’est donc à l’autorité administrative qu’il appartient d’apprécier cette utilité, mais elle le fait sous le contrôle du juge. Ce contrôle est de plus en plus étendu et dans la pratique, le juge ne se refuse plus à substituer son appréciation sur l’opportunité de l’expropriation à celle effectuée par l’Administration.
Avant d’examiner la procédure d’expropriation (paragraphe 2), il importe de préciser les cas dans lesquels il peut y avoir lieu à expropriation (paragraphe 1).
Paragraphe 1- Domaine de l’expropriation
Quelles sont les personnes qui peuvent exproprier (A) ; et quels biens peuvent être expropriés (B)?
A- Les personnes pouvant exproprier
Le droit d’exproprier n’appartient, en principe, qu’aux seules collectivités publiques et l’Etat, sous réserve qu’elles respectent le principe de spécialité. En outre, l’expropriation est admise au profit d’un certain nombre de personnes ou d’organismes relevant du droit privé, pour des besoins immédiats ou déterminés.
Ainsi en est-il notamment des concessionnaires de travaux publics, qui exercent tous les droits conférés à l’Administration et sont soumis à toutes les obligations qui lui sont imposées par la loi.
En principe, seuls les immeubles immatriculés ou appropriés peuvent être expropriés. La question se pose surtout pour les terres coutumières objet d’un certificat foncier puisque ce document confère des droits assimilables à ceux résultant de la propriété civiliste.
Ces terres sont-elles soumises à la réglementation de l’expropriation pour cause d’utilité publique ? Sur ce point, il importe de rappeler que le titulaire du certificat foncier dispose d’un délai de 3 ans pour demander l’immatriculation de sa terre à son nom (article 4 de la loi du 23 décembre relative au domaine foncier rural).
Passé ce délai, l’immatriculation est faite au nom de l’Etat sur requête du Ministre chargé de l’agriculture. En pareille hypothèse, le titulaire du certificat foncier dispose d’un délai de trois mois pour requérir le transfert de l’immatriculation à son nom. Mais s’il ne remplit pas les conditions de nationalité pour être propriétaire, il peut bénéficier d’une location.
L’expropriation ne peut porter que sur des immeubles qui sont des propriétés privées et non sur les biens du domaine public de l’Etat et des Collectivités publiques pour lesquels il y a lieu simplement à un changement d’affectation.
Paragraphe 2- La procédure d’expropriation
La procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique comporte deux phases, une phase administrative (A) et une phase judiciaire (décret du 26/11/1930) (B).
A- La phase administrative de cession amiable
S’il appartient au tribunal, conformément à l’art. 1er du décret de 1930, de prononcer par jugement l’expropriation, c’est-à-dire le transfert de la propriété du particulier à l’Etat, il appartient également à l’administration de lui préparer le dossier qui doit comporter trois documents à savoir :
- un acte administratif (décision ministérielle ou interministérielle) qui autorise les travaux (art. 3 al. 1);
- un acte administratif (décret ou arrêté interministériel) qui les déclare d’utilité publique (art. 3 al. 2) ;
- un arrêté de cessibilité qui désigne en détail les propriétés auxquelles l’expropriation est applicable (art. 5). L’arrêté peut aussi désigner les parcelles avoisinantes utiles au projet pour des motifs d’hygiène et d’esthétique.
L’arrêté est précédé (art. 6) d’une enquête de commodo et incommodo comportant les phases suivantes :
- dépôt à la mairie ou à la sous-préfecture de la situation des biens des documents ci-après, projet des travaux, plans des parcelles touchées par l’opération ;
- avis de ce dépôt est publié au moyen d’affiches apposées au lieu de situation des propriétés touchées et aux endroits habituels d’affichages ;
- délai d'un mois pour présenter les objections. En effet, les particuliers ont un délai d’un mois à compter de l’avis de dépôt du projet de travaux pour faire leurs observations. Ce délai peut être réduit à huit jours en cas d’urgence (art. 27) (travaux militaires et d’assainissement).
Après clôture de l’enquête un arrêté dit arrêté de cessibilité déclare seulement cessible les parcelles touchées par le projet est publié au Journal Officiel (art. 7 al. 1). Il est ensuite notifié sans délai par l’administration aux propriétaires, aux occupants et aux usagers notoires, c’est-à-dire connus (art.7 al. 2).
Dans le délai de 2 mois, à dater des publications et notification, les propriétaires intéressés doivent faire connaître les locataires et les détenteurs de droits réels sur leurs immeubles, faute de quoi ils restent seuls chargés envers ces derniers des indemnités que ceux-ci pourraient réclamer au titre de l’indemnité pour frais de déménagement.
Après l’arrêté de cessibilité (art. 4) aucune construction, ni plantation, ni amélioration ne peut être effectuée sur les terrains touchés par les travaux sans autorisation administrative.
Passé le délai de 2 mois les intéressés identifiés ou leurs mandataires doivent comparaître avec l’expropriant ou son mandataire devant une commission administrative de trois membres pour essayer de fixer à l’amiable le montant de l’indemnité (art. 9).
Si l’accord intervient, le Tribunal est dessaisi. À défaut d’accord, le dossier est transmis au tribunal. C’est alors que commence la phase judiciaire de la procédure d’expropriation.
Cependant, toute cette procédure d’enquête préalable dont le but est de constater la nature et l’étendue des droits que les tiers pourraient avoir sur les terres a exproprier se déroule souvent à l’insu des paysans ou sans que ces derniers comprennent son enjeu, seule la présence du chef étant négociée.
Ainsi, elle peut tendre à considérer toute terre non couverte par un document du cadastre comme non occupée ou appartenant au chef, puisque c’est auprès de lui que l’on rachète les droits coutumiers.
B- La phase judiciaire et de fixation des indemnités.
La phase judiciaire n’intervient qu’en cas d’échec de la procédure amiable conduite au cours de la phase administrative.
D’après l’art. 12, un jugement d’expropriation est rendu par le tribunal dans le ressort duquel se trouvent les immeubles objets de la procédure d’expropriation après transmission de tableau contenant les noms des intéressés ainsi que les autres pièces justificatives, c’est-à-dire l’acte qui autorise les travaux, l’acte qui les déclare d’utilité publique, l’arrêté de cessibilité et une liste des personnes ne s’étant pas présentées devant la commission ou ayant refusé de signer le PV d’accord amiable, l’indication des immeubles à exproprier.
Le jugement d’expropriation prononce le transfert de propriété du particulier à l’Etat et fixe le montant de l’indemnité en tenant compte :
- de la valeur de l’immeuble à la date du jugement d’expropriation ou de l’ordonnance autorisant la prise de possession à l’amiable dans le cas d’urgence,
- de la valeur des constructions, plantations et amélioration autorisées depuis l’arrêté de cessibilité,
- de la plus-value ou de la moins-value qui résulte pour la partie de l’immeuble non expropriée, de l’exécution de l’ouvrage projeté.
L’indemnité d’expropriation prend uniquement en compte les dommages actuels et certains directement causés par l’expropriation.
Le jugement du tribunal est exécutoire, nonobstant toute procédure d’appel et moyennant consignation de l’indemnité d’expropriation. (En cas d’urgence, la procédure de référé peut être requise (art. 27)).
Le décret n° 95-817 du 29 septembre 1995 fixant les règles d’indemnisation pour destruction de cultures dispose également que lorsqu’il y a expropriation pour cause d’utilité publique déclarée, l’indemnisation doit être juste et, au besoin, préalable à l’occupation des terrains, sauf s’il y a urgence appréciée par l’Administration.
Dès la rédaction du procès-verbal de cession amiable ou dès le jugement d’expropriation, l’indemnité fixée est offerte à l’intéressé. Si ce dernier refuse de la recevoir ou s’il y a des oppositions, l’Administration est tenue de consigner l’indemnité au Trésor.
Au cas où le propriétaire présumé ne produirait pas de titre, ou si le titre produit ne paraît pas régulier, l’Administration serait également tenue de consigner l’indemnité.
Dans ce cas, un avis inséré au Journal officiel et affiché au lieu de la situation de l’immeuble exproprié fait connaître ce dernier, le montant de l’indemnité et le nom du propriétaire présumé ; si, dans le délai de six mois à dater de la publication au Journal Officiel, aucune opposition n’est parvenue, l’indemnité est versée entre les mains du propriétaire présumé.
Si l’indemnité n’est pas acquittée ou consignée dans les six mois de l’acte de cession amiable ou du jugement du tribunal, les intérêts de 5 % par an courent de plein droit au profit du propriétaire dès l’expiration de ce délai.
Dès le payement de l’indemnité ou dès sa consignation, l’Administration peut entrer en possession de l’immeuble exproprié. Les actes en résolution, revendication et toutes autres actions réelles ne peuvent arrêter l’expropriation ou en empêcher les effets. Les droits des réclamants sont transportés sur l’indemnité et l’immeuble en demeure affranchi.
Enfin, si l’immeuble exproprié n’est pas utilisé conformément à l’acte déclaratif d’utilité publique, l’ancien propriétaire peut en demander la rétrocession. De même, si le projet est abandonné, les anciens propriétaires peuvent reprendre leurs immeubles.
Le prix de l’immeuble rétrocédé est fixé à l’amiable et à défaut par le tribunal.
En aucun cas, le prix ne peut excéder la somme versée par l’expropriant pour l’acquisition de l’immeuble.
CHAPITRE 2- LA SUCCESSION DES TERRES
La succession est la transmission légale ou testamentaire, à une ou plusieurs personnes vivantes, du patrimoine laissé par une personne décédée.
La succession foncière se présente donc comme un mode d’acquisition de la terre à cause de mort.
Elle est régie soit par la loi (ab intestat), soit au moyen d’un testament.
En Côte d’Ivoire, dans l’immense majorité des cas, elle se réalise ab intestat.
En effet, pour des raisons d’ordre anthropologique et culturel, la mort reste un sujet tabou. L’envisager par avance, règlementer l’après mort alors qu’on est encore vivant, apparaît comme une aberration à éviter absolument, à moins de vouloir la provoquer. Même si la mort constitue un passage obligé : vers le monde métaphysique, elle n’en est pas moins effrayante et ne pas l’envisager semble plus rassurant.
Les successions foncières n’échappent pas à cette perception culturelle qui rappelle la politique de l’autruche.
Mais en tout état de cause, la crainte de l’au-delà ne peut éluder la question de la transmission des terres à cause de mort. Cette question ne saurait être examinée sans tenir compte de la politique foncière de l’Etat dont l’un des objectifs majeurs vise à sécuriser l’accès à la terre et à orienter le droit foncier vers le développement.
Comme corollaires de cette politique, l’individualisation des terres et la diffusion de la propriété foncière, associé à l’essor des cultures d’exportation ont progressivement entamé l’essence collective de la propriété coutumière.
Cette désarticulation des structures sociales traditionnelles s’est opérée au profit d’un ordre juridico-social nouveau postulant le primat de la famille dite nucléaire.
II résulte de ce qui précède que de plus en plus, l’individu et non le groupe est au centre de l’appropriation foncière. Partant de ce constat, l’étude des successions foncières va porter successivement sur les droits transmissibles (section 1), les personnes successibles (section 2) et les modalités de la transmission (section 3).
SECTION 1- LES DROITS TRANSMISSIBLES SUR LES TERRES
Au regard de leur nature, il est possible de distinguer les terres appropriées des terres non appropriées. Il en découle que la succession peut porter soit sur le droit de propriété (paragraphe 1) soit sur des droits d’usage (paragraphe 2).
Paragraphe 1- Les droits de propriété foncière transmis
La propriété foncière peut résulter de la procédure d’immatriculation ou des dispositions du Code civil (A). À ces formes de propriété, il convient désormais d’ajouter celle résultant de l’obtention du certificat foncier (B).
A- La propriété immatriculée ou civiliste
Les droits de propriété foncière se rattachent d’abord aux terres acquises conformément à la réglementation foncière, c’est-à-dire suite à la procédure d’immatriculation telle que réglementée par le décret du 26 juillet 1932.
En milieu rural, les propriétaires de ces terres sont titulaires de titres fonciers délivrés par le Service de la Conservation Foncière. En milieu urbain, suite à l’ordonnance du 2 juillet 2013 fixant les règles d’acquisition de la propriété des terrains urbains, l’appropriation d’un terrain urbain résulte de l’arrêté de concession définitive (ACD).
Sont également pris en compte les certificats de propriété délivrés avant cette ordonnance.
Il faut aussi classer dans la catégorie des terres appropriées celles qui ont été acquises suivant les dispositions du Code civil.
Sont transmissibles, outre la propriété, les démembrements de celle-ci. Le décret du 26 juillet 1932 (art. 20) énumère ainsi les droits réels qui sont immeubles de par leur objet.
II s’agit notamment, de l’usufruit, de l’emphytéose, du droit de superficie, des servitudes, des privilèges et hypothèques, etc. À ces droits, s’ajoutent les actions qui tendent à les revendiquer.
B- La propriété certifiée
Les terres appropriées comprennent enfin celles qui ont fait l’objet d’un certificat foncier. Le certificat foncier, faut-il le rappeler, consacre la propriété foncière coutumière, une propriété qui au regard de la loi du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural présente les mêmes caractères que la propriété au sens civil du terme.
Le caractère transmissible du certificat foncier résulte de l’article 18 du décret n° 99-594 du 13 octobre 1999 fixant les modalités d’application au domaine foncier rural coutumier de la loi précitée relative au domaine foncier rural. Ce texte dispose qu’en cas de décès de son titulaire, le certificat foncier individuel tombe dans la succession du de cujus.
Une telle transmission à cause de mort n’était guère possible sous l’empire du défunt décret du 16 février 1971 relatif aux procédures domaniales et foncières.
En consacrant la reconnaissance de la propriété foncière coutumière à travers l’institution du certificat foncier, la loi du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural permet donc aujourd’hui au prédécédé titulaire d’un certificat foncier de transmettre son bien foncier à ses ayants-droit.
Si le problème ne se pose pas pour les certificats fonciers individuels, des interrogations demeurent pour les certificats fonciers collectifs, c’est-à-dire pour les certificats portant sur les terres collectives.
La terre est dite collective lorsqu’elle appartient coutumièrement à une entité sociale (famille, lignage, village, etc.). La prise en compte de la nature collective du bien foncier en matière de succession est conforme non seulement à l’équité, mais aussi au droit, car on ne peut transmettre qu’un bien dont on est propriétaire.
Les règles de succession comme l’a relevé le professeur Obles Lohoues tiennent compte de la nature du bien foncier concerné. Lorsqu’il s’agit d’une terre collective, la loi du 23 décembre 1998 permet à la collectivité concernée d’obtenir un certificat foncier collectif.
L’obtention du certificat foncier confère au groupement informel, dûment identifié la capacité juridique d’ester en justice et d’entreprendre tous les actes de gestion foncière dès lors que le certificat est publié au Journal Officiel de la République.
La question qu’il convient de se poser ici est celle de savoir si les droits reconnus à chaque membre du groupement peuvent faire l’objet de succession ?
Si la loi en vigueur n’apporte pas de réponse à cette question successorale, elle permet le morcellement du certificat foncier au profit des membres qui en font la demande.
Dans ces conditions, il n’est pas à exclure que les ayants-droit d’un membre prédécédé dûment reconnus puissent faire valoir leurs droits en saisissant le gestionnaire du groupement informel.
Il leur est donc permis d’hériter de la part du de cujus au sein du collectif, probablement sous la forme d’un remplacement du DE CUJUS par l’un des héritiers comme dans le cas de la société coopérative.
À moins que la succession se réalise sous la forme d’une vente forcée à un membre ou à l’ensemble du collectif ; le prix de vente étant, par la suite, partagé entre les cohéritiers, suivant les règles légales de dévolution.
Malgré les efforts de l’Administration, la production de titres de propriété reste marginale ; en pratique du fait de l’impact limité des procédures domaniales et foncières (immatriculation et certification), peu de terres sont réellement appropriées. Il en résulte que l’essentiel du patrimoine foncier fait l’objet de divers droits d’usage à caractère personnel. Dans quelles conditions ces droits sont-ils transmissibles ?
Paragraphe 2- De la transmissibilité des droits d’usage
S’ils ont en commun d’avoir un caractère personnel, les droits d’usage ne sont pas régis par les mêmes règles de transmission selon qu’il s’agisse du milieu rural (A) ou du milieu urbain (B).
A- En milieu rural
La loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural est peu diserte sur la question successorale des droits coutumiers cédés en violation de la réglementation foncière. Il s’agit d’abord des droits coutumiers cédés après le délai de validité du certificat foncier.
C’est le lieu de rappeler que les droits de propriété conférés par le certificat foncier sont des droits transitoires qui sont voués à se transformer, au bout de trois années, en titres fonciers après un passage préalable par une immatriculation à titre individuel, Quid lorsque le titulaire du titulaire certificat foncier n’a pas recours à la procédure d’immatriculation dans le délai requis ?
Sur ce point la réglementation en vigueur (décret n° 99-594 du 13 octobre 1999) dispose clairement que passé le délai de trois ans, l’immatriculation est faite au nom de l’Etat sur requête du ministre chargé de l’Agriculture. Certes le titulaire défaillant disposé d’un délai de trois mois pour requérir le transfert de l’immatriculation à son nom ou pour solliciter une location.
Mais au regard du droit reconnu à l’Etat de requérir l’immatriculation, on est l'endroit de penser que le certificat foncier perd sa validité dès lors que son titulaire n’a pas respecté le délai prescrit pour requérir l’immatriculation à son nom.
Et si le certificat foncier n’est plus valide, sa transmission encourt la nullité.
Cette solution se conçoit également pour les terres du domaine coutumier sur lesquelles des droits exercés de façon paisible et continue, n’ont pu être constatés dix ans après la publication de la loi du 23 décembre 1998.
Considérées comme des terres sans maître, ces terres tombent dans le domaine de l’Etat après l’acte administratif constatant le défaut de maître. En conséquence, toute cession ou transmission de droits coutumiers sur ces terres incorporées dans le domaine de l’Etat ne saurait être valable.
En dehors des hypothèses précédentes, il convient de relever les nombreux cas de cession ou transmission de droits coutumiers qui ont cours nonobstant l’entrée en vigueur de la loi du 23 décembre 1998 et de ses textes d’application.
Ces pratiques courantes ont lieu en marge de la réglementation foncière, et même parfois des tenures foncières coutumières.
Mais en tenant compte de la théorie des terres sans maître, il n’est pas déraisonnable de penser que les propriétaires coutumiers de la terre se sont vu accorder un délai de dix ans pour faire constater leurs droits ou à défaut les céder ou transmettre. En d’autres termes, les cessions ou transmissions de droits coutumiers de la terre qui ont lieu depuis la publication de la loi de 1998 ne sont pas irrégulières.
Elles s’opèrent soit en vertu des tenures coutumières, soit sur la base de pratiques hybrides associant le droit coutumier et le droit étatique.
Mais en tout état de cause, les droits coutumiers transmis dans ces conditions ne sauraient être remis en cause et demeurent donc valables avec cette contrainte que les nouveaux bénéficiaires de ces droits doivent les faire constater dans le délai prescrit par la réglementation en vigueur.
B- En milieu urbain
Les cessions ou transmissions de droits d’usage en milieu urbain s’opèrent selon un processus hybride impliquant l’Etat et les communautés villageoises. En effet, les lots, immatriculés au nom de l’Etat, sont légalement la propriété de l’Etat, pourtant, ceux qui y exercent effectivement les droits de propriété (c’est-à-dire l’usus, le fructus et l’abusus) sont bel et bien les détenteurs coutumiers.
L’Etat, ici, se contente d’entériner l’acte de cession ou de transmission, de lui en donner un caractère administratif, et de fournir à l’acheteur ou à l’héritier le titre de propriété qui, désormais, consiste en l’attestation de concession définitive (ACD).
Pourtant, légalement, les villageois ne détiennent sur les lots qu’un simple droit d’usage. Un droit d’usus qui ne peut être cessible ou transmissible qu’avec l’accord préalable du propriétaire qu’est l’Etat. Celui-ci demeure, en principe, le seul à pouvoir exercer sur le lot des droits d’abusus. Cela n’empêche pas, pour autant, que dans la pratique, les lots soient considérés comme la propriété de chacun et que le droit d’usus se transforme en droit d’abusus.
Ainsi, de même, que les détenteurs se considèrent en droit de les céder à une tierce personne, de même, à leur décès, ces lots sont transmis à leurs héritiers, avec la bénédiction de la communauté villageoise.
Il importe de faire ici le constat de l’influence du modèle occidental sur les coutumes villageoises dans le sens où, la succession des lots tend à se réaliser au profit exclusif des enfants. En effet, bien que les coutumes autochtones privilégient de plus en plus une succession collatérale, c’est-à-dire à l’intérieur de la fratrie du défunt, l’observation de la pratique actuelle montre une tendance ascendante en faveur de la succession filiale, c’est-à-dire entre les enfants du défunt.
Aussi, le fait qu’une transmission successorale se réalise dans le cadre villageois ne change rien. Il suffira pour l’héritier qui veut se doter des actes administratifs de propriété de suivre la procédure administrative, après avoir signalé le décès de son parent.
Il lui faudra probablement fournir non seulement un acte de décès et avoir peut-être la caution du chef de village pour convaincre l’administration de son droit.
SECTION 2- LES PERSONNES SUCCESSIBLES
Paragraphe 1- Les règles générales
En Côte d’Ivoire, les héritiers légitimes sont les enfants du défunt. Ceux-ci constituent aux termes de la loi n° 64-379 du 7 octobre 1964, le premier ordre de succession.
Si le défunt n’a aucun descendant, alors la succession est dévolue, par ordre de priorité à ses ascendants, à ses parents collatéraux et à son conjoint survivant.
La succession s’ouvre au dernier domicile du défunt pour l’ensemble des biens, y compris les biens fonciers. En ce qui concerne les immeubles, l’estimation de leur valeur marchande doit être faite, et la base de l’estimation précisée.
Entre le décès du défunt propriétaire et le partage des biens, le patrimoine est détenu en indivis par les héritiers. Toutefois, la loi est claire à ce sujet : les héritiers ne peuvent être contraints à demeurer dans l’indivision. Mais ils peuvent convenir de suspendre le partage pendant un temps limité.
Au cas où le partage est décidé, l’attribution des lois doit se fait par tirage au sort, dans la recherche d’une certaine équité, et pour éviter que les plus influents l’emportent sur les plus faibles.
En cas d’entente, un procès-verbal est dressé sur le partage et homologué par le tribunal. Mais s’il s’élève des contestations, le notaire, l’officier public ou l’expert commis dressent le procès-verbal des difficultés et des dires respectifs des parties et les renvoie devant le tribunal.
Au titre des contestations, un héritier peut être légalement considéré comme indigne de succéder. Il en est ainsi notamment de celui qui a été condamné en tant qu’auteur, coauteur ou complice pour avoir volontairement donné ou tenté de donner la mort ou porté des coups mortels au défunt.
L’indignité également celui qui s’est rendu coupable envers le défunt de sévices, délits ou injures graves, ou encore qui a gravement porté atteinte à l’honneur et aux intérêts patrimoniaux du défunt.
Cependant, l’indignité est personnelle et ne rejaillit pas sur les descendants de l’indigne.
Conformément, à la loi de 1964 (110 et 111) relative aux successions, les héritiers sont tenus d’acquitter toutes les charges de la succession, et doivent contribuer entre eux au payement des dettes et charges de la succession, chacun dans la proportion de ce qu’il y prend. Ainsi, chaque héritier doit contribuer au remboursement des dettes rattachées à l’héritage, au prorata de ce qu’il a lui-même reçu.
L’application de ces règles en pratique, surtout en milieu rural, se heurte à diverses contraintes et difficultés liées au contexte sociologique. Si les unions coutumières non légales restent largement majoritaires, les rétentions coutumières en matière successorale doivent faire face à la forte progression de la succession en ligne directe.
Il y a, en effet, une évolution des mentalités en rapport avec celle des intérêts économiques centrés désormais sur une cellule familiale réduite. L’influence de cette nouvelle donne économique combinée à celle de l’éducation occidentale a fortement impacté le contexte sociétal et familial avec des incidences sur les décisions judiciaires.
Ainsi, il est de plus en plus difficile d’exclure les enfants de la succession de leur défunt ascendant. Il leur est même reconnu le droit d’entamer une procédure en réclamation d’un bien ayant potentiellement appartenu à leur parent défunt.
Ainsi, dès 1988, un arrêt Dame Lamizanaen avait posé le principe. La cour avait souligné que : « Considérant qu’en transférant à un nouveau concessionnaire un terrain faisant déjà l’objet d’une concession provisoire sans tenir compte du droit des héritiers dont il ne résulte ni du dossier ni des débats qu’ils aient reçu notification régulière d’une mise en demeure à exécuter les conditions de la concession provisoire, ni prononcer le retour du terrain au domaine de l’Etat, le Ministre de la Construction et de l’Urbanisme n’a pas donné de base légale à sa décision ».
L’observation de la pratique judiciaire en matière de succession foncière fait donc état d’un certain hétéroclisme et d’une incertitude amenant, bien souvent, les parties en conflit à tenter une négociation à l’amiable.
Ainsi, certaines stratégies de partage des biens entre la famille du défunt d’un côté, et l’épouse et les enfants de l’autre, se sont mises en place pour éviter les conflits. La veuve, au nom de ses enfants, cède une partie de la succession de son mari à sa belle-famille et obtient en échange la tranquillité pour elle-même et ses enfants.
La situation est plus complexe quand il s’agit d’un mariage polygamique ou encore quand les enfants ne sont pas issus du même lit.
Ce sont là des cas de conflits qui s’observent de plus en plus avec une tendance pour les enfants plus âgés à exclure leurs jeunes demi-frères.
C’est le cas aussi pour les enfants légitimes qui tentent d’écarter de la succession les enfants illégitimes, s’ils n’ont pas été élevés dans la maison familiale.
En dépit des règles générales qui demeurent les mêmes, les successions en milieu rural n’en comportent moins des particularités qu’il importe d’examiner.
Paragraphe 2- Les particularités successorales en milieu rural
Les terres rurales sont soumises à des règles spécifiques qui sont : l’attribution préférentielle (A), le salaire différé (B). A ces règles spécifiques, il convient d’ajouter celles relatives à la nationalité de l’héritier (C).
A- L’attribution préférentielle
Le Code civil dans ses dispositions initiales appliquait de manière rigoureuse le principe de l’égalité de partage en exigeant à la fois l’égalité en valeur et l’égalité en nature. En Conséquence, les lots à partager devaient comporter chacun une part égale des différentes catégories de biens de la succession. L’application de telles dispositions aux successions agricoles avait pour effet d’entraîner la dislocation des exploitations agricoles.
Ce qui a fait dire à Frédéric le PLAY que le Code civil était une machine à hacher le sol.
C’est pour faire obstacle au démantèlement de l’exploitation agricole que le Code civil a alors institué le système de l’attribution préférentielle. L’attribution préférentielle permet d’attribuer l’exploitation agricole et corrélativement le fonds de terre à un seul héritier présomptif à charge pour celui-ci de payer une soulte aux autres cohéritiers.
Au regard des dispositions du Code Civil (article 332-1), l’attribution préférentielle peut être obligatoire ou facultative.
Le système de l’attribution préférentielle comporte des conditions de mise en œuvre qui sont :
- le demandeur doit être copropriétaire de l’exploitation : tel est le cas du conjoint commun en biens ou des descendants du de cujus ;
- l’exploitation agricole concernée constitue une unité économique ayant la forme d’une entreprise ;
- le bénéficiaire de l’attribution doit avoir participé à l’exploitation du bien ;
- le paiement d’une soulte par le bénéficiaire au profit des cohéritiers : la durée de cette soulte ne peut excéder cinq ans.
B- Le salaire différé
Le salaire différé est essentiellement une créance légale attribuée aux aides familiales (enfants ou conjoint) qui ont travaillé sur l’exploitation agricole sans recevoir de rémunération de la part du chef d’exploitation. Il apparaît comme une mesure d’équité visant à rémunérer a posteriori le travail fourni par les aides familiales.
Le salaire différé permet notamment de payer la soulte due aux cohéritiers.
Il est exigible en cas d’ouverture de la succession de l’exploitant chef.
Pour bénéficier du salaire différé, les intéressés doivent d’abord avoir effectivement participé à l’exploitation ; peu importe qu’ils aient exercé parallèlement une autre activité.
Ensuite, il faut qu’ils ne soient ni salariés, ni associés aux bénéfices de l’exploitation agricole concernée. Ils doivent enfin n’avoir pas abandonné la profession agricole au moment du règlement de la créance.
La preuve de la réalisation de ces conditions peut être établie par tous moyens. Le salaire différé est évalué d’une manière forfaitaire selon des bases de calcul fixées par voie réglementaire.
C- La situation de l’héritier non national
La loi de 1998 dans sa version initiale avait placé les héritiers présumés d’un propriétaire étranger dans une situation d’incertitude.
En effet, si les héritiers de nationalité ivoirienne héritent au même titre que n’importe quel autre héritier légal, ceux qui n’ont pas la nationalité ivoirienne ne pouvaient hériter d’un terrain du domaine foncier rural. Ils ne pouvaient bénéficier que d’un bail emphytéotique ou d’une location après retour du terrain dans le domaine de l’Etat.
Mais suite à l’amendement de cette loi (article 26 nouveau de la loi n° 2004-412 du 14 août 2004), les non nationaux propriétaires de terres acquises avant la loi de 1998, peuvent transmettre leurs terres à leurs enfants, même si ceux-ci ne remplissent pas les conditions, de nationalité.
Si la loi de 1998 dans sa version amendée permet de régler les problèmes de succession des héritiers non nationaux, elle n’autorise cependant pas, à compter de sa publication, les non nationaux à acquérir la propriété foncière en Côte d’ivoire.
Ceux-ci ne peuvent bénéficier que des contrats de location ou de certificats fonciers.
Mais l’obtention de certificats fonciers ne peut en aucun leur permettre de requérir l’immatriculation à leur nom de la parcelle de terre mise en valeur.
Or de grandes superficies de terres ont été mises en valeur par des travailleurs non nationaux qui les occupent depuis plusieurs décennies.
C’est peut-être pour remédier à cette situation que les amendements fonciers de 2003 et de 2014 ont été accompagnés d’amendements du Code de la nationalité, notamment les articles 105 et 107. Ces amendements visent à faciliter l’acquisition de la nationalité ivoirienne pour certaines catégories d’étrangers.
Il s’agit notamment des personnes qui étaient installés en Côte d’Ivoire avant l’indépendance et celles nées en Côte d’Ivoire avant 1973.
Ces amendements, qui sont, en réalité, des mesures d’accompagnement de la modification de la loi de 1998 sont censés favoriser l’acquisition de la terre par des personnes d’origine étrangère en leur permettant de remplir la condition de nationalité.
L’acquisition de la nationalité ivoirienne permet à ces personnes d’acquérir la propriété foncière et de transmettre celle-ci à leurs héritiers.
Voilà, c'est ici que prend fin la deuxième partie de ce cours de droit foncier qui a porté sur les modes d'accès au domaine foncier. Vous êtes libre de consulter les autres partie que voici :
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