Cours de droit foncier : La gestion du patrimoine foncier

Dans la société traditionnelle africaine, les ressources naturelles en l’occurrence la terre et les ressources accessoires (eau, forêts, faune, fourrages) sont la propriété collective des premiers occupants de la terre et de leurs descendants. 

Elias Olowale disait à ce sujet que “la terre appartient à une grande famille dont beaucoup de membres sont morts, quelques-uns vivants et dont le plus grand nombre est à naître“. 

Les descendants des premiers occupants ont qualité de propriétaires fonciers coutumiers et ont pour obligation de gérer les ressources naturelles (terre, eau, forêts, etc.) conformément aux règles régissant chaque communauté.

Considérées généralement comme des biens sacrés, ces ressourcés étaient inaliénables.

Avec l’avènement de l’administration coloniale et aujourd’hui de l’Etat ivoirien, les tenures coutumières ou modes traditionnels de gestion des ressources foncières ont été marginalisé au profit d’un ordre juridique nouveau reposant d’une part, sur l’appropriation individuelle des terres, d’autre part, sur leur mise en valeur. 

Mais cette marginalisation des tenures coutumières reste inopérante, car en pratique, les droits fonciers coutumiers restent encore vivaces et continuent de résister à l’hégémonie foncière de l’Etat ; ce qui a fait dire au professeur H. SARASSORO qu’ils sont « des morts-vivants ».

Ce nouvel ordre juridique foncier qui s’applique aussi bien aux terres rurales qu’aux terrains urbains, repose d’une part, sur des règles de gestion (Titre 1), d’autre part, sur un cadre institutionnel et technique (Titre 2) qu’il importe d’examiner.

De la théorie du domaine éminent de l’Etat à celle des terres vacantes et sans maître, la politique foncière de l’Administration coloniale et ensuite de l’Etat ivoirien a toujours été marquée par la volonté des gouvernants d’assurer la propriété de l’Etat sur toutes les terres domaniales n’ayant pas déjà fait l’objet d’une attribution à titre définitif aux particuliers. 

Cette volonté de maîtrise foncière de l’Etat demeure toujours inchangée en milieu urbain et s’est traduite par un monopole de l’Administration sur la gestion des terrains urbains.

Mais, en milieu rural, il en va autrement depuis la réforme foncière du 23 décembre 1998, laquelle a reconnu de jure la propriété foncière coutumière. 

En effet, cette reconnaissance marque la fin du monopole foncier de l’Etat sur les terres non immatriculé, c’est-à-dire sur la quasi-totalité des terres rurales.

Il résulte que l’étude des règles de gestion foncière porte d’une part, sur les terres du domaine rural (Chapitre 1) et d’autre part, sur les terres du domaine urbain (Chapitre 2).

Avant la réforme foncière du 23 décembre 1998, le domaine foncier pouvait être divisé en deux grandes catégories comprenant les terres immatriculées d’une part, et les terres non immatriculées, d’autre part.

Alors que les premières comportaient un titre foncier définitif et inattaquable, les secondes, composées de terres coutumières ou de terres concédées provisoirement ne conféraient que des droits incertains ou précaires. 

À cette catégorisation administrative somme toute logique le législateur a substitué une classification fondée sur la permanence ou non des droits fonciers (Section 1). 

C’est sur cette base qui vise à terme la sécurité foncière que l’Etat procède à l’attribution (Section 2), au retrait (Section 3), au contrôle des transactions foncières (Section 4).

Font enfin partie du domaine foncier de l’Etat les terres sans maître (article 6 de la loi du 23 décembre 1998).

Qu’est-ce qu’une terre sans maître ?

Sous l’empire du décret du 15 novembre 1935 portant réglementation des terres domaniales en Afrique occidentale française, le concept de terre vacante et sans maître avait permis la mainmise de l’Administration coloniale sur les terres non mises en valeur, suscitant ainsi le mécontentement des autochtones et en particulier des autorité et propriétaires fonciers coutumiers.

En ayant recours au concept de terre sans maître, le législateur ivoirien, pour éviter toute équivoque a pris soin d’en donner la définition.

Ainsi, dans la version non modifiée de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, était d’abord considéré comme des “terres sans maître” :

- les terres objet d’une succession ouverte, mais non réclamée depuis plus de trois ans ;

- les terres du domaine coutumier sur lesquelles des droits coutumiers exercés de façon paisible et continue n’ont pas été constatés dix ans après la publication de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 ;

- les terres concédées provisoirement sur lesquelles les droits des concessionnaires n’ont pu être consolidés trois ans après le délai imparti pour la mise en valeur, à compter de cette publication. 

Les délais précités n’ont pu être respectés par les titulaires de droits fonciers concernés. Aussi, pour éviter que ceux-ci ne soient dépossédés de leurs terres par application de la théorie des terres sans maître, le législateur a été amené par la loi n° 2013-655 du 13 septembre 2013, à proroger les délais initiaux par une modification de l’article 6 de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural. 

Cette prorogation qui prend effet, à compter de la date de publication de la loi du 13 septembre 2013, court pour :

- 10 ans pour les terres du domaine coutumier ;

- 5 ans, pour les terres provisoirement concédées.

De ce qui précède, il convient de se demander à qui incombe la charge de la preuve de l’absence de maître ?

Cette charge en vertu de l’article 6 de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 précitée, incombe à l’administration. Celle-ci doit à cet effet, délivrer un acte administratif constatant le défaut de maître. Cette disposition qui est conforme à l’article 1315 du Code civil, est à l’avantage des autorités foncières coutumières, car celles-ci ne disposent pas le plus souvent d’un document attestant de leurs prérogatives foncières.

Cependant, il convient de relever que les terres objet de conflits interminables et considérées donc comme sans maître, pourront être incorporées au domaine de l’Etat, au même titre que les terres concédées n’ayant pas été mises en valeur dans le délai imparti. 

Si l’on tient compte du nombre important de conflits fonciers non résolus et du manque de moyens pour la mise en valeur des terres, l’Etat apparaît d’ores et déjà comme le grand bénéficiaire de l’application du concept de terre sans maître tout comme ce fut le cas de l’Administration coloniale.

2/ Les terres des Collectivités publiques

-- Le domaine foncier rural des Collectivités territoriales (districts, régions, communs) est d’abord composé des terres qui leur sont transférées ou cédées. 

En effet, l’Etat peut transférer ou céder à titre gratuit ou onéreux des terres au Collectivités territoriales. Le transfert ou la cession des terres rurales de l’Etat au profit des Collectivités territoriales est autorisé par décret pris en Conseil des Ministres soit à l’initiative de l’Etat, soit à la requête de la Collectivité territoriale concernée. 

Les terres transférées ou cédées par l’Etat deviennent la propriété de la Collectivité territoriale concernée.

-- Le domaine foncier des Collectivités territoriales comprend également les terres acquises. 

Les terres acquises le sont à titre gratuit (dons, legs, prescription, saisie, etc.) ou à titre onéreux (achat, échange, etc.).

Dans certains cas (achat, échange, donation ou legs), l’acquisition est décidée par une délibération du Conseil et transmise à l’Autorité de tutelle. Dans d’autres (expropriation), la décision est prise par délibération du Conseil dans les conditions fixées par décret pris en Conseil des Ministres.

-- Font enfin partie du domaine foncier des Collectivités territoriales les terres déclarées d’intérêt local par décret pris en Conseil des Ministres.

Les terres rurales ci-dessus énumérées font partie du domaine privé de la Collectivité territoriale. Elles doivent, conformément, à la réglementation foncière être immatriculées à leur nom. En conséquence, elles peuvent être gérées dans les mêmes conditions que les terres rurales de l’Etat (location, concession, bail emphytéotique, etc.).

Tout comme les Collectivités territoriales, les Établissements publics sont admis conformément à l’article 1er de la loi du 23 décembre 1998 à être propriétaire de terres rurales dans les conditions fixées par la réglementation foncière en vigueur.

En dehors des terres appartenant à l’Etat ou aux Collectivités publiques, il convient d’examiner celles dont les particuliers (personnes physiques) sont propriétaires.

3/ Les terres appartenant aux particuliers 

Il s’agit d’abord des terres acquises par la voie de l’immatriculation.

En tout état de cause, ces terres sont de très faible importance en raison essentiellement du manque d’effectivité de la procédure d’immatriculation.

En effet, en raison de sa complexité et de son caractère onéreux, cette procédure, qui devait consolider la propriété individuelle des terres, n’a pas connu auprès des populations le succès escompté, après un siècle de mise en œuvre.

Ce qui explique que seulement 2 % environ des terres aient été immatriculées jusqu’à ce jour.

Aux terres immatriculées, s’ajoutent celles que les particuliers ont pu acquérir sous le régime du Code civil. En effet, sous ce régime introduit en Côte d'Ivoire par l’arrêté Binger du 10 septembre 1893, l’Administration coloniale avait octroyé de vastes portions de terres domaniales aux personnes physiques et morales capables de les mettre en valeur. 

Mais les droits résultant de ces concessions n’ont pu se maintenir que s’ils ont été publiés au livre foncier.

Les terres concernées ici ont pour point commun de ne guère appartenir, au sens de la réglementation foncière, à ceux qui en sont les occupants. II s’agit d’une part des terres du domaine Coutumier (A), d’autre part, des terres domaniales concédées provisoirement par l’Etat à des personnes physiques et morales (B).

A- Le domaine foncier Coutumier

Pour le législateur ivoirien, le domaine Coutumier est constitué par l’ensemble des terres sur lesquelles s’exercent des droites foncières conformes aux modes traditionnels de gestion de la terre. Sont également visés, les « droits coutumiers cédés aux tiers », c’est-à-dire les terres qui au mépris des procédures domaniales et foncières ont fait l’objet de transactions coutumières (vente, location, donation, etc.).

Peu importe que les droits cédés soient antérieurs ou postérieurs à la réforme foncière de 1998.

Mais la reconnaissance de l’existence des droits cédés ne préjuge en rien de la régularité de la cession. Aussi, c’est le rôle de la jurisprudence d’apprécier au besoin, la régularité ou non des cessions de droits coutumiers. Sur ce point, la Cour d’Appel de Daloa a pu juger à plusieurs reprises que la « cession d’une terre coutumière opère au profit du cessionnaire un transfert des droits coutumiers de sorte que le cédant n’est plus fondé à s’en réclamer ».

Faute d’immatriculation au nom d’un ayant-droit, les terres du domaine coutumier conservent leur statut transitoire. Il en va de même des terres du domaine concédé.

B- Le domaine foncier concédé

Il Comprend, les terres attribuées provisoirement aux personnes physiques et morales avant la réforme foncière du 23 décembre 1998. II en est ainsi des terres attribuées sous le régime du permis d’occuper ou des concessions (concession provisoire pure et simple, concession provisoire sous réserve des droits des tiers, bail emphytéotique).

Les bénéficiaires de ces concessions provisoires disposent d’un délai de 5 ans à compter de la date de publication de la loi n° 2013-655 du 13 septembre 201, pour demander l’immatriculation de leurs terres. Cette immatriculation est d’abord faite au nom de l’Etat qui peut ensuite céder la parcelle de terre concernée a l’ancien concessionnaire si celui-ci a qualité à être propriétaire foncier. Dans le cas contraire, une location peut être consentie par l’Etat à celui-ci.

Faute d’immatriculation, les terres provisoirement concédées demeurent dans le domaine foncier transitoire. Il en résulte que placé dans une situation transitoire, le domaine foncier concédé dont la durée de vie est fonction de la diligence des acteurs concernés, est appelé nécessairement à disparaître. À terme, et conformément à la réforme foncière du 23 décembre 1998, le système de concession des terres domaniales devra faire place à la location.

Exception faite des terres appartenant déjà aux particuliers, les terres du domaine foncier permanent ou du domaine foncier transitoire peuvent faire l’objet d’attribution, conformément à la réglementation en vigueur.

L’attribution des terres rurales s’opère suivant une pluralité de modes établis par les textes en vigueur (Para 1). Cette attribution se fait sur la base de critères précis (para 2).

Para 1 : Les modes d’attribution des terres rurales

Les modes d’attribution des terres rurales se différencient les uns des autres, selon que l’on se situe soit dans la période antérieure à la réforme foncière du 23 décembre 1998 (A), soit dans celle postérieure à ladite réforme (B).

A- Avant la Réforme foncière du 23 décembre 1998

Avant la réforme foncière du 23 décembre 1998, les modes d’attribution des terres étaient essentiellement le permis d’occuper, les concessions et le bail emphytéotique.

1- Le permis d’occuper

Régi essentiellement par le défunt décret n° 71-74 du 16 février 1971, le permis d’occuper était une autorisation d’occupation délivrée à titre précaire par le préfet ou le sous-préfet. Ce texte disposait en son article 1 que : « toute occupation de terrain pour être légale doit être justifiée, pour les terrains ruraux...par une autorisation d’occupation à titre précaire et révocable délivrée par le Ministre de l’intérieur ou son représentant... ».

Aujourd’hui encore, plusieurs terrains ruraux sont détenus sur la base du permis d’occuper. Mais leur titulaire tout comme les titulaires de concessions provisoires sous réserve des droits des tiers, sont tenus de demander l’immatriculation de leurs terres, dans le délai de 5 ans à compter de la publication de la loi n° 2013-655 du 13 septembre 2013 précitée, au risque de perdre leurs prérogatives foncières au profit de l’Etat, en vertu de la théorie des terres sans maître.

2- Les concessions provisoires

Deux types de concessions provisoires sont à distinguer : la concession provisoire pure et simple d’une part, et la concession provisoire sous réserve des droits des tiers, d’autre part. 

Ces deux types de concessions se différencient par le fait que contrairement à la concession provisoire sous réserve des droits des tiers la concession provisoire pure et simple n’était accordée que sur un terrain immatriculé ; elle était de ce fait publiée au livre foncier.

Plus d’une décennie après la réforme foncière du 23 décembre 1998, de nombreuses terres demeurent encore sous le régime de la concession provisoire et font partie du domaine foncier transitoire. 

Pour remédier à cette situation, la réforme foncière oblige les titulaires de concessions provisoires à immatriculer, dans le délai de 5 ans, leurs terrains, sous peine de les perdre en application de la théorie des terres sans maître.

3- La concession définitive

La concession définitive réalisait la cession par l’Etat d’un terrain à un particulier ou à une collectivité.

Elle avait lieu sous la condition résolutoire du paiement par le concessionnaire définitif, au plus tard le mois qui suit la notification de l’arrêté, du prix de cession (50 000 F CFA par hectare), des frais d’inscription au livre foncier et des frais d’enregistrement et de timbre.

La concession était accordée si au moins les 2/3 du terrain étaient mise en valeur et après création du titre foncier. Mais pour limiter les accaparements et le gel stérile des terres, la concession définitive a été limitée à une superficie de 12 hectares suite à une délibération de l’Assemblée territoriale du 27 novembre 1948. S’il y a un surplus de superficie, celui-ci était donné en bail emphytéotique.

La concession définitive opérait transfert de la propriété au profit du concessionnaire. Celui-ci ne pouvait pendant la durée de 30 ans céder son terrain sans l’autorisation du Ministre de l’agriculture. Par ailleurs, le concessionnaire est assujetti à une obligation permanente de mise en valeur. Il en résulte qu’en cas d’abandon du terrain concerné pouvait être retiré par l'Etat.

4- Le bail emphytéotique

Le bail emphytéotique été institué à l’origine pour mettre fin à l’exploitation anarchique des terres et à la spéculation foncière consécutive à la faculté d’obtention de la concession définitive par les sociétés étrangères. C’est un bail qui est accordé par le Ministres chargé de l’Agriculture pour une durée qui varie de 18 à 99 ans. Mais en pratique, la durée du bail est de 25 ans renouvelables.

Le bail emphytéotique est un droit réel cessible et susceptible d’hypothèque conformément à l’article 31 du décret du 26 juillet 1932.

B- Depuis la réforme foncière du 23 décembre 1998

Avant la réforme du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, l’attribution des terres se réalise désormais à travers le certificat foncier (1), la concession de la propriété (2) par obtention du titre foncier et le bail emphytéotique (3).

1- Le certificat foncier 

Aux termes de la loi du 23 décembre 1998 (Art. 8) l’obtention du certificat foncier est subordonnée au constat d’existence paisible et continue de droits coutumiers. Ce constat est établi à l’issue d’enquêtes officielles réalisées conformément à la procédure définie par le décret n° 99-595 du 13 octobre 1999. 

Cette procédure comporte plusieurs étapes qui sont :

- la demande d’enquête : celle-ci est adressée au sous-préfet compétent en sa qualité de président du comité de gestion foncière rurale. Elle comprend des informations sur l’identité du demandeur, la désignation du bien foncier coutumier, et l’opérateur technique choisi. 

On note ici qu’il y a recours non à un géomètre expert, mais plutôt à un opérateur technique inscrit sur une liste d’agrément arrêtée par le Ministère chargé de l’agriculture. Cette mesure vise à réduit les coûts de délimitation du terrain.

Mais cette disposition se concilie difficilement avec la loi n° 70-487 du 03 août 1970 instituant l’ordre des géomètres experts.

D’après cette loi, les géomètres experts sont seuls habilités à établir les documents topographiques en matière de délimitation et d’établissement de plans parcelles de terres rurales.

- Le déroulement de l’enquête : l’enquête est ouverte par affichage de la demande en divers lieux (sous-préfecture, village concerné, services extérieurs du MINAGRA, etc.). L’enquête est effectuée par une équipe dirigée par le commissaire enquêteur.

Elle aboutit à la constitution d’un dossier de délimitation et à l’établissement d’un procès-verbal de recensement des droits coutumiers. Le dossier de délimitation comprend le plan du bien foncier et un constat des limites établies par l’opérateur technique agréé.

- La validation de l’enquête : l’enquête est validée par le comité de gestion foncière rurale de la sous-préfecture, après une période de publicité de trois mois qui court à de la séance publique de présentation des résultats de l’enquête. 

La publicité est réalisée par le commissaire enquêteur dans les villages concernés, sous l’autorité des comités villageois de gestion foncière rurale. 

À compter de la validation de l’enquête, le demandeur insatisfait dispose d’un délai de 6 mois, pour introduire une ultime demande d’enquête. 

Passé, ce délai, les résultats de l’enquête peuvent être utilisés par tout ayant droit déterminé par l’enquête.

Après validation de l’enquête, le certificat foncier est signé et publié au journal officiel par le préfet de département. 

À compter de la signature du certificat par le préfet, le titulaire dudit certificat dispose d’un délai de trois (3) ans pour requérir l’immatriculation du bien foncier concerne.

Si le délai pour demander l’immatriculation, est comme on le constate, précisé, le délai accordé aux détenteurs coutumiers de la terre pour demander le certificat foncier ne l’est guère. Il en résulte que ceux-ci ont toute latitude de demeurer le plus longtemps possible sous l’empire du droit coutumier.

Mais en fait, les détenteurs coutumiers, inactifs ou négligents courent le risque de perdre leurs terres par application des dispositions de la loi du 23 décembre 1998 relative aux « terres sans maître ».

2- La concession de la pleine propriété

Cette concession a lieu pour les titulaires de certificats fonciers qui ont fait immatriculer leur terrain à leur nom. Elle a lieu également pour les occupants des terres antérieurement attribuées ou concédées à titre provisoire dans les conditions indiquées par la réglementation en vigueur. 

Alors que les terres du domaine coutumier sont immatriculées directement au nom du demandeur, le bien foncier concédé est d’abord immatriculé au nom de l’Etat (Art. 11 D. n° 99-595 du 13 octobre 1999) qui le rétrocède à l’ancien concessionnaire, soit en pleine propriété, soit sous forme de location ou de bail emphytéotique.

Il résulte de ce qui précède que les modes d’attribution des terres rurales ont évolué dans le temps. Cette évolution est l’expression des efforts d’adaptation réalisés par l’Administration, efforts que l’on observe également dans la définition des critères d’attribution des terres rurales.

Il convient de distinguer les critères d’attribution des terres du domaine coutumier (A) de ceux qui sont retenus s’agissant des terres du domaine concédé (B).

A- L’attribution des terres du domaine coutumier

L’attribution des terres du domaine coutumier se fait selon deux critères essentiels définis par la réforme foncière du 23 décembre 1998. Le premier critère a trait au constat d’existence paisible et continue de droits coutumiers (1). Quant au second, il se rapporte à la nationalité du demandeur : c’est le critère personnel (2).

1- Le constat d’existence paisible et continue de droits fonciers

Pour les terres du domaine rural coutumier, le constat d’existence continue et paisible de droits fonciers constitue le critère essentiel d’attribution du certificat foncier. Ce constat résulte de l’enquête foncière prévue par le décret n° 99-594 du 13 octobre 1999 fixant les modalités d’application au domaine foncier rural coutumier de la loi n° 98-750 du 23, décembre 1998.

Mais ce constat d’existence paisible et continue de droits fonciers suffit-il pour se voir attribuer la propriété d’un terrain du domaine coutumier ? À cette question, il y a lieu de répondre par la négative. Car en plus du constat d’existence paisible et continue de droits fonciers, il faut aussi satisfaire à un critère lié à la personne du demandeur.

2- Le critère personnel 

Aux termes de l’article premier de la réforme foncière du 23 décembre 1998, seuls l’Etat, les collectivités publiques et les personnes physiques ivoiriennes sont admises à être propriétaires. 

Il en résulte que d’une part, les personnes physiques non-ivoiriennes, d’autre part, les personnes morales, quelle que soit leur nationalité, ne peuvent requérir en leur nom l’immatriculation d’un terrain du domaine coutumier.

Si ces dispositions d’une importance capitale se justifient par la volonté de l’Etat de mettre un terme, à la mainmise croissante des non-nationaux sur les terres et à réserver corrélativement aux nationaux la maîtrise du patrimoine foncier ivoirien, elles posent nécessairement le problème des droits acquis des personnes physiques non-ivoiriennes et des personnes morales visées.

En ce qui concerne les personnes physiques non-ivoiriennes, la loi foncière de 1998, dans la formulation initiale de son article 26, disposait que les droits fonciers que celles-ci avait déjà pu acquérir étaient maintenus à titre personnel. 

Autrement dit, les droits cessaient avec le décès de leur titulaire. Cependant, la loi foncière dans sa première formulation opérait une discrimination qui permettait aux héritiers de nationalité ivoirienne de demander l’immatriculation à leur nom. 

Dans le cas où ceux-ci n’étaient pas ivoiriens, ils disposaient alors d’un délai de trois ans pour céder les terres à une personne physique ivoirienne, ou pour requérir à leur profit une location, après retour des terres concernées au domaine de l’Etat.

De toute évidence, cette disposition de l’article 26 n’est guère en harmonie avec la théorie des droits acquis. Aussi avait-elle fait l’objet de critiques virulentes à telle enseigne que suite aux accords de Linas Marcoussis (en France), consécutifs à la crise sociopolitique de 2002, elle a été modifiée par le législateur ivoirien à travers la loi n° 2004-412 du 4 août 2004. 

Cette modification qui a pris forme à travers l’article 26 nouveau de la loi du 23 décembre 1998, indique clairement que les droits de propriétés foncières que les personnes physiques non-ivoiriennes ont pu déjà acquérir sont maintenus. Autrement dit, ces droits fonciers n’ont plus un caractère personnel et peuvent être transmis aux héritiers, quelle que soit leur nationalité.

La récente Constitution du 8 novembre 2016 va plus loin dans la protection des droits acquis. 

En vertu de l’article 12 alinéa 1er de la loi fondamentale, « les droit acquis sont garantis ».

Mais en ce qu’elle ne précise pas la nature juridique de ces droits, cette disposition de la loi fondamentale semble équivoque.

En effet, de quels droits s’agit-il ? S’agit-il du droit de propriété, du droit d’usage ou de toute autre droit ? 

Au regard des enjeux en matière foncière, une clarification de la nature juridique des droits acquis, objet de cette garantie, aurai été utile. Car si le droit de propriété acquis ne concerne qu’une minorité de personnes (quelques centaines). 

Le droit d’usage acquis pourrait renvoyer à la grande majorité des acteurs du monde rural qui ont mis les terres en valeur sans disposer d’un titre de propriété.

En ne précisant pas que les droits acquis concernés sont les droits de propriété foncière, la loi fondamentale ne fait qu’ajouter la fumée au brouillard dans une matière foncière suffisamment complexe et sujette à conflits récurrents plus ou moins graves.

En ce qui concerne les personnes morales maintenues dans leur droit de propriété en vertu de la règle des droits acquis, elles ne peuvent céder leurs droits à un cessionnaire qui n’a pas accès à la propriété foncière qu’à la condition de déclarer le retour de leurs terres au domaine de l’Etat.

Dans une telle hypothèse, le concessionnaire désigné peut bénéficier d’un bail emphytéotique ou d’une location de la part de l’Etat.

Si les personnes physiques non-ivoiriennes et les personnes morales n’ont pas accès à la propriété foncière, rien n’interdit qu’elles puissent obtenir un certificat foncier.

Il suffit pour cela qu’elles puissent justifier de l’existence paisible et continue de droit sur le domaine coutumier. Mais le certificat foncier qui leur est délivré dans ces conditions ne peut en aucun cas leur ouvrir la voie à la propriété foncière ; tout au plus, peut-il, après immatriculation du terrain au nom de l’Etat, leur permettre de bénéficier d’une location ou d’un bail emphytéotique.

Section 3 : Le retrait des terres

Paragraphe 1 : L’expropriation des terres 

Paragraphe 2 : Le retrait des terres pour non-respect du délai d’immatriculation

Paragraphe 3 : Le retrait des terres pour le non-respect de clauses de mise en valeur

SECTION IV : LE CONTRÔLE DES TRANSACTIONS FONCIÈRES

Para 1 : Le contrôle des actes

Para 2 : La lutte contre la spéculation foncière

CHAPITRE 2 : LES RÈGLES DE GESTION DU DOMAINE FONCIER URBAIN

Section 1- LA GESTION DU DOMAINE PUBLIC

Paragraphe 1 : La définition du domaine public

Paragraphe 2 : Les relations domaniales entre l’Etat et les collectivités territoriales

Paragraphe 3 : L’utilisation et la protection du domaine public

Section 2- La gestion du domaine privé

Paragraphe 1 : Les modes de constitution du domaine privé

Paragraphe 2 : Les modes de gestion du domaine privé

B- La gestion des terrains urbains avec l’Arrêté de Concession Définitive

L’Arrêté de Concession Définitive est délivré par le Ministre chargé de la Construction et de l’Urbanisme dans le District Autonome d’Abidjan. 

En dehors du District, l’Arrêté est pris par le Préfet sur délégation de pouvoir du Ministre chargé de la Construction et de l’Urbanisme. 

L’appropriation des terrains par l’arrêté de Concession définitive sera examinée dans le cadre de l’appropriation des terrains urbains.

Plusieurs structures interviennent dans la gestion des terres. Il s’agit des structures de l’Administration centrale ou déconcentrée auxquelles il convient d’ajouter les structures de décentralisation territoriale ou technique. Leur examen ci-après (chapitre 1) sera suivi de l’étude du cadre opérationnel de gestion (chapitre 2).

Les structures de gestion varient selon qu’il s’agisse du milieu rural (section 1) ou du milieu urbain (section 2).

Plusieurs ministères interviennent dans la gestion du domaine foncier rural. À ces structures étatiques (paragraphe 1), il y a lieu d’ajouter associant les populations à la gestion des terres rurales (paragraphe 2).

Les décrets portant attribution des membres du Gouvernement ont toujours confié la gestion du domaine foncier rural au Ministre chargé de l’Agriculture (A). 

Cette gestion se fait en liaison avec d’autres Ministères concernés peu ou prou par l’utilisation ou l’exploitation des ressources foncières (B). Pour assurer une meilleure gestion du foncier rural, il a été créé depuis 2016 l’Agence foncière Rurale ou AFOR (C).

A- Le Ministère chargé de l’agriculture, gestionnaire du domaine foncier rural

Le Ministère chargé de l’agriculture assure la gestion technique du domaine foncier rural. Il est chargé de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique de gestion du domaine foncier rural et corrélativement de la réglementation qui s’y rapporte. Depuis plusieurs décennies, les décrets successifs portant organisation des Ministères chargés de l’Agriculture ont toujours créé une Direction en charge du foncier rural. 

De façon générale, la Direction du foncier rural assure les missions régaliennes de l’Etat qui sont notamment : la gestion du domaine foncier rural de l’Etat, l’élaboration et la mise en œuvre de la réglementation foncière, la participation à la mise en œuvre de stratégies de gestion durable des ressources foncières et de l’espace rural sans oublier la participation à la mise en place du cadastre rural.

À l’échelle locale, les opérations techniques relatives à la gestion du domaine foncier rural relèvent de la compétence de chaque direction départementale du Ministère chargé de l’agriculture. La direction départementale de l’Agriculture est véritablement l’interface entre l’Administration territoriale et les usagers. 

Ainsi, en matière notamment de délivrance des certificats fonciers relatifs au domaine coutumier le directeur départemental de l’Agriculture joue un rôle essentiel.

Il propose au sous-préfet le commissaire-enquêteur, réceptionne et contrôle de dossier de l’enquête officielle, prépare le certificat foncier qu’il soumet à la signature du Préfet de Département. En ce qui concerne le domaine foncier concédé, c’est également le Directeur départemental de l’Agriculture qui établit les procès-verbaux de constat de mise en valeur des terrains concédés.

B- Les autres Ministères intervenant dans la gestion du domaine foncier rural

1- Le Ministère chargé de la gestion financière du domaine immobilier de l’Etat

Même si des aménagements organiques peuvent en disposer autrement, la gestion financière du domaine immobilier de l’Etat relève généralement du Ministère de l’Économie et des Finances envisagé dans toutes ces composantes classiques dont le budget. L’intervention du Ministère chargé de gestion du domaine immobilier de l’Etat et en particulier des terres rurales revêt un double aspect technique et financier.

Au plan technique, il intervient à travers d’une part, service de la conservation de la propriété foncière et des hypothèques et d’autre part, le service du cadastre.

Le service de la conservation de la propriété foncière et des hypothèques et est chargé des formalités d’immatriculation au livre foncier ; il assure également la tenue des actes et plans relatifs aux immeubles immatriculés de même que la communication au public de toute information ayant trait à ceux-ci.

L’ensemble de ces tâches sont accomplies par le conservateur de la propriété foncière et des hypothèques à qui la réglementation assigne trois tâches principales : création des titres fonciers, inscription sur lesdits titres de droits réels y afférant et conservation des documents d’archives relatifs aux titres fonciers créés. 

Quant au service du cadastre, son rôle consiste à constituer des documents officiels qui donnent des informations sur le patrimoine immobilier national. 

À ce titre, plusieurs missions lui sont assignées : créer et conserver le cadastre en zones urbaines et rurales, coordonner les activités cadastres des services extérieurs de la Direction Générales des impôts, coordonner les opérations d’assiette, contrôler l’impôt foncier, etc.

Au plan financier, le ministère chargé de la gestion du domaine immobilier de l’Etat perçoit les produits découlant des ventes et locations des biens fonciers ruraux de l’Etat. De même, il définit l’assiette de l’impôt foncier et assure son recouvrement.

2- Le Ministère chargé de l’intérieur et de la décentralisation

Ce Ministre intervient dans la gestion du domaine foncier à travers ses représentants locaux que sont les préfets et sous-préfets disposent en la matière d’une compétence propre. 

À l’échelle locale, les préfets et sous-préfets jouent notamment un rôle important en matière d’attribution des terres et de délivrance des titres d’occupation foncière. Par exemple, les comités de gestion foncière rurale institués par le décret n° 99-593 du 13 octobre 1999 sont créés par arrêté préfectoral et présidés par le sous-préfet.

De même en ce qui concerne l’attribution des terres du domaine coutumier, c’est le préfet qui signe le certificat foncier et assure sa publication au journal officiel. Il lui revient également de transmettre au Ministre chargé de l’agriculture, les requêtes d’immatriculation à lui adresser.

3- Le Ministère chargé des eaux et forêts

Le rôle de ce Ministère consiste à veiller sur l’intégrité du domaine forestier permanent de l’Etat (forêts classées, périmètres de protection et de reboisement, parcs nationaux et réserves naturelles) et à éviter que celui-ci ne soit attribué par inadvertance ou non à des particuliers.

C’est la raison pour laquelle son intervention a toujours été nécessaire en matière d’attribution des terres pour vérifier si la parcelle de terre demandée n’est pas située dans le domaine forestier classé de l’Etat.

4- Le Ministère chargé de la construction et de l’urbanisme

L’intervention du Ministère chargé de la construction et de l’urbanisme dans la gestion du domaine rural, vise à vérifier si la parcelle de terre demandée à des fins agricoles, ne fait pas partie du domaine foncier urbain. Il s’agit de cette façon de préserver contre toute atteinte les plans directeurs ou d’urbanisme et les zones d’aménagement différé (Z.A.D).

C- L’Agence de Gestion Foncière Rurale (AFOR)

Créée par le décret n° 2016-590 du 3 août 2016, l’Agence de gestion Foncière Rurale est une structure d’exécution dotée de la personnalité morale qui a pour mission de mettre en œuvre la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural et ses textes subséquents. 

À ce titre, elle est chargée des tâches pratiques qui antérieurement étaient dévolues à la Direction du Foncier rural et du cadastre. Il s’agit entre autre multiples tâches :

- d’exécuter les actions de sécurisation du foncier rural, notamment par la conclusion de conventions ;

- de mobiliser les ressources pour la mise en œuvre des actions de sécurisation du domaine foncier rural ;

- de conseiller les pouvoirs publics sur toutes les questions liées à la gestion du domaine foncier rural ;

- de recenser et de sécuriser le patrimoine foncier rural de l’Etat ; etc.

L’AFOR comprend deux organes qui sont le Conseil de surveillance et la Direction Générale.

Le Conseil de surveillance assure la supervision des activités de l’AFOR conformément aux orientations politiques de l’Etat en matière foncière. Il est composé de 12 membres représentant les Ministères concernés, la Chambre Nationale d’Agriculture et la Chambre des Rois et Chefs traditionnels. 

Quant à la Direction Générale, elle assure au quotidien l’exécution des décisions prises par le Conseil de surveillance.

La mise en place de l’AFOR est attendue dans l’espoir qu’elle pourra contribuer à sécuriser la propriété foncière en milieu rural.

Ces structures comprennent d’une part, les comités de gestion foncière rurale (A) et d’autre part, la commission foncière rurale (B).

A- Les comités de gestion foncière rurale

1- Organisation

Le comité de gestion foncière rurale est organisé par le décret n° 593 du 13 octobre 1999. 

Créé dans chaque sous-préfecture par arrêté préfectoral, il est composé d’une part, des représentants des Ministères et services qui interviennent dans la gestion des ressources foncières, d’autre part des représentants des communautés rurales, des villages et des autorités coutumières, désignes pour une période de trois ans renouvelable.

L’ensemble de représentants précités, interviennent au processus décisionnel avec voix délibérative. Une autre catégorie de membres, intervient dans le fonctionnement du comité avec voix consultative. 

Il s’agit des personnes concernées par l’objet des délibérations du comité, du gestionnaire du plan foncier rural lorsqu’il en existe dans la localité concernée et enfin de toute personne dont la contribution est nécessaire aux travaux du comité.

Le comité de gestion foncière rurale est présidé par le sous-préfet. Celui-ci est chargé de créer des comités villageois de gestion foncière rurale, chargés de la gestion des terroirs. Il est également chargé de transmettre au préfet les dossiers de délibération.

La décision finale revient au préfet qui dispose alors de deux semaines pour donner une suite aux avis et propositions formulés par le comité.

Le Secrétariat du comité est assuré par la direction départementale de l’Agriculture du ressort de la sous-préfecture du siège du Comité.

Si le décret précité a le mérite de fixer une répartition paritaire des acteurs étatiques et des représentants des communautés rurales au sein du comité, il faut veiller à éviter une sous-représentation des femmes et des jeunes.

Car, au regard des tenures foncières coutumières, la gestion des terres est plutôt une prérogative des autorités foncières coutumières (chefs de famille, chefs de villages, chefs de lignage, etc.).

2- Attributions et fonctionnement

Section 1 : LES STRUCTURES DE GESTION DU DOMAINE URBAIN

Paragraphe 1- Les structures centrales

Paragraphe 2 : Les structures décentralisées et parapubliques 

CHAPITRE 2 : LE CADRE OPÉRATIONNEL DE GESTION

La structuration spatiale s’insère dans la politique globale de l’Aménagement du territoire conçue à travers les différents plans adoptés par le gouvernement ivoirien.

Section 1 : LES TECHNIQUES DE GESTION DES TERRES

Paragraphe 1- Les documents d’urbanisme

Paragraphe 2 : Les opérations d’urbanisme

SECTION 2 : LES INSTRUMENTS DE GESTION

Paragraphe 1 : Le livre foncier

La définition, les missions et l’évolution du cadastre méritent d’être examinées (A), de même que sa nature juridique (B). Il convient également de faire le rapprochement entre le cadastre et le plan foncier (C).

A- Définition, missions et évolution du Cadastre

Que recouvre la notion de cadastre (1) ? Et quelle est son évolution (2) ?

1- Définition et missions

Le cadastre peut être défini comme un ensemble de documents officiels donnant des informations sur les propriétés bâties et non bâties et sur l’identité de leurs propriétaires. Au sens large, c’est un inventaire de la propriété foncière dont il donne une description plus ou moins détaillée en vue de répondre aux besoins individuels et collectifs de la société.

Cet inventaire ce fait généralement par l’établissement d’une documentation graphique (plans cadastraux) et d’une documentation littérale contenue dans un registre. La mise en relation des données graphiques et littérales se fait à travers l’utilisation d’un numéro d’identification qui permet de passer de l’information graphique à l’information littérale.

Au sens strict, le cadastre affecte la forme d’un démembrement foncier établi par l’Etat. 

Ce démembrement s’articule sur trois principales opérations concomitantes qui sont :

- l’opération d’arpentage et de levée destinée à lever les plans parcellaires ;

- l’opération d’assiette fiscale qui permet de déterminer l’impôt foncier ;

- l’opération juridique qui a pour finalité de préciser le statut des terres de même que les droits et obligations des propriétaires ou occupants.

La création du service du cadastre remonte à l’époque coloniale avec la création en 1903 du service topographique rattaché à la Direction des travaux publics. Mais au lendemain de l’indépendance, un service du cadastre sera créé par arrêté du 20 avril 1962.

Aujourd’hui, les missions du cadastre se présentent principalement comme suit :

- mission technique : réalisation, production, gestion et maintenance de l’infrastructure et de la cartographie cadastrale ;

- mission foncière et juridique : description des immeubles et détermination de leurs limites et superficies ; assistance au conservateur de la propriété foncière dans la procédure de création des titres fonciers ;

- mission fiscale : détermination de l’impôt foncier à partir des déclarations souscrites par les contribuables ;

- mission documentaire, collecte et mise à disposition de données aux utilisateurs.

II résulte des missions ci-dessus que la documentation graphique du cadastre comporte trois éléments :

- le plan de titre foncier qui fait partie de l’annexe du livre foncier portant sur les caractéristiques de l’immeuble et dont le caractère définitif dépend de l’accomplissement des formalités de bornage réalisées en présence du géomètre assermenté du service de la conservation foncière ;

- le plan cadastral foncier ou tableau d’assemblage qui a pour objectif d’identifier les terrains qui font l’objet de titres fonciers résultant de l’immatriculation ;

- le plan cadastral fiscal qui recense toutes les parcelles imposées et définit l’assiette de l’impôt foncier.

Au plan socio-économique, le cadastre présente de nombreux avantages ; il permet : 

- une meilleure connaissance des limites foncières ; ce qui facilite le règlement des conflits fonciers, les études de planification et de développement et l’inventaire du domaine de l’Etat, des collectivités et des particuliers ;

- la sécurisation des transactions foncières en créant une présomption de propriété laissée à l’appréciation des tribunaux ;

- la mise en place d’une fiscalité foncière efficace ;

- la fiabilité des investissements, notamment en milieu rural où les droits fonciers coutumiers sont souvent sujets à conflits ;

- La mise en place d’une politique efficiente, d’affectation et d’exploitation des terres.

2- Évolution du cadastre

L’histoire du cadastre remonte à la civilisation Gréco-romaine et s’articule depuis toujours sur la volonté des gouvernants de prélever sur les terres des particuliers les ressources financières nécessaires au fonctionnement de l’Etat ou des collectivités territoriales ou de façon générale au développement socio-économique du pays.

Cette volonté de prélèvement est à l’origine de l’impôt foncier. Mais bien évidemment, l’imposition suppose que chaque portion de terres soit localisée, identifiée et validée. Or, cette tâche n’est pas toujours aisée pour des raisons techniques, juridiques ou financières.

En Côte d’Ivoire, l’adoption du système de l’immatriculation depuis l’époque coloniale, constituait déjà un pas vers l’identification et la capitalisation des terres.

Mais le caractère facultatif de l’immatriculation n’a guère favorisé la mise en place d’un cadastre général.

En effet, au regard de la réglementation coloniale en vigueur, cadastre était considéré comme le résultat de l’immatriculation de proche en proche jusqu’à l’immatriculation de toutes les parcelles d’un secteur donné. Il en résulte le caractère progressif du cadastre, car les opérations de détermination et de confection des plans sont faites au fur et à mesure des immatriculations volontaires des particuliers. 

Consciente de cet obstacle, l’Administration coloniale a pris le décret du 20 mai 1955, lequel a permis de procéder à l’immatriculation obligatoire de toutes les parcelles situées dans les périmètres urbains à cadastrer ayant fait l’objet d’un plan d’urbanisme. 

Ainsi, a été réalisé de 1964 à 1967 le cadastre complet de la ville d’Abidjan.

Si en milieu urbain, notamment à Abidjan, le cadastre a connu une application, il n’en est pas de même en milieu rural. Il faut dire que contrairement au milieu urbain où du fait de la forte pression foncière, le coût du cadastrage est facilement amorti par l’Etat, en milieu rural, il en va autrement. 

Pour remédier à cette situation, le Ministère de l’Agriculture a créé dès 2002 un service du cadastre rural rattaché à la Direction du foncier rural. Ce service est notamment charge de la délimitation des terroirs villageois laquelle constitue une étape vers la stabilisation des droits coutumiers et le cadastrage des terres en liaison avec les services compétents du Ministère de l’Économie et des Finances. 

À ce niveau, au regard de l’immensité des terres rurales et du coût des opérations de délimitation, un effort financier important est attendu de l’Etat s’il veut procéder à un cadastre général des terres rurales.

B- Nature juridique du cadastre

Les opérations de cadastrage donnent lieu à la confection de plusieurs documents.

Ces documents peuvent être consultés par les contribuables qui peuvent en obtenir des extraits leur permettant de s’informer sur leur situation foncière ou fiscale. D’où l’intérêt de s’interroger sur la nature juridique des documents cadastraux. 

En d’autres termes, les documents cadastraux peuvent-ils par exemple, être utilisés par les contribuables pour apporter la preuve de leurs prérogatives foncières ?

À cette question, il convient de répondre par la négative. En effet, les documents cadastraux sont des documents purement administratifs qui décrivent des situations de propriété apparentes ; ils ne peuvent en aucun cas constituer une preuve ou même une présomption de propriété. 

En conséquence, ils ne peuvent être utilement produits en cas de contestation du droit de propriété lequel ne peut être établi que par le titre foncier.

Il résulte de ce qui précède que le plan cadastral foncier ou tableau d’assemblage n’a aucune valeur juridique. Il en est de même du plan cadastral fiscal dont le caractère non contradictoire exclut toute opposabilité aux tiers qui peuvent d’ailleurs le contester dans le cadre d’un recours administratif. 

En revanche, en ce qu’ils sont considérés comme faisant partie intégrante des données du livre foncier, les plans de titre foncier sont opposables au tiers dès lors que les limites qu’ils indiquent ont été reconnues et approuvées en présence du géomètre assermenté du Cadastre, après une procédure contradictoire de bornage.

S’il est admis que les documents cadastraux ne peuvent établir la propriété, ils peuvent cependant fournir un commencement de preuve de la propriété et des droits réels y relatifs. 

 

C- Cadastre et plan foncier rural

En vue de collecter des données fiables sur l’occupation des terres en milieu rural, l’Etat a initié depuis 1988, le Plan foncier rural. Le Plan foncier rural est une opération qui consiste en une vaste enquête foncière menée en zone rurale sur la base de photos aériennes, complétées par des enquêtes au sol.

Il vise notamment à faciliter le règlement des conflits fonciers, à constituer une base pour l’aménagement et la gestion des terroirs villageois et à faciliter l’accès au crédit.

Après une phase pilote (1990-1996) suivie successivement d’une phase de consolidation (1996-1997) et d’une phase d’extension (1997-1999), le plan foncier rural a couvert au total neuf zones.

A la fin du projet en 2002, 1 117 000 hectares ont été délimités, 44 201 parcelles ont été élevées, 708 villages ont été couverts pour une superficie numérisée s’élevant à 638 550 hectares.

Au plan qualitatif, le plan foncier rural a permis :

- La mise au point d’un outil technique fiable et peu coûteux de levée de parcelles et de recensement des droits, basé sur la cartographie ;

- La production de données foncières et agricoles ;

- La création de compétences techniques locales en levée de parcelles et de numérisation des données.

Après 2002, le plan foncier rural est devenu une composante du programme national de gestion des terroirs et de l’équipement rural (PNGTER), programme visant à rationaliser l’utilisation des ressources foncières par l’association et la responsabilisation des communautés rurales dans la gestion de leur terroir. 

Ce programme sera suivi du programme national de sécurisation foncière rurale (PNSFR) à travers lequel est mise en œuvre la réforme du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural.

À la différence du cadastre qui porte sur des parcelles aux délimitations plus précises et sur lesquelles s’exercent des droits de propriété, le Plan foncier rural a pour objectif d’établir une cartographie du territoire national. 

Cette cartographie précise les limites foncières à l’intérieur de chaque terrain villageois et recense pour chaque parcelle identifiée, l’ensemble des droits qui s’y exercent et les détenteurs de ces droits.

De ce point de vue, le plan foncier rural apparaît comme un dispositif technique embryonnaire du cadastre. En effet, la documentation graphique du Plan foncier rural comprend deux éléments essentiels qui sont d’une part, le plan parcellaire et d’autre part, le plan du terroir. 

Or, à l’analyse, le plan parcellaire s’apparente au plan de titre foncier du cadastre ; tandis que le plan du terroir se rapproche du plan cadastral foncier ou tableau d’assemblage.

Faut-il en déduire que les documents du plan foncier rural ont la même valeur juridique que ceux du cadastre ? Une telle déduction ne semble guère possible, car les documents cartographiques du plan foncier rural sont réalisés sans les éléments essentiels du cadastre que sont le bornage, la présence d’un géomètre assermenté et le dossier technique de chaque plan de parcelle.

Il résulte de ce qui précède que si les résultats du plan foncier rural présentent des avantages certains, leur articulation à la réglementation foncière n’a pu se réaliser donnant ainsi la sensation d’une symphonie inachevée. 

À l’instar de la Côte d'Ivoire, le Benin a également expérimenté et mis en œuvre un plan foncier rural. Mais à la différence de la Côte d’Ivoire, les résultats de ce plan foncier rural ont été pris en compte dans la législation foncière béninoise.

Ainsi, aux termes de l’article 119 de la loi béninoise, la confirmation des droits fonciers en milieu rural se fait principalement à partir du plan foncier rural.

C'est ici, que s'achève la première partie (La gestion du patrimoine foncier) de ce cours de droit foncier. Vous pouvez consulter l'introduction ou la deuxième (les modalités d’accès à ma terre).